ARTIGOS

 

O Banco Mundial e o investimento na juventude brasileira

 

The World Bank and the investment in the brazilian youth

 

El Banco Mundial y la inversión en la juventud brasileña

 

 

Regina Magalhães de Souza^{*, I} ; Nicolau Tadeu Arcaro^{**, II}

^I Secretaria Municipal de Planejamento da Prefeitura de São Paulo - Brasil
^II Laboratório de Pesquisa Sócio-ambiental e intervenção da Universidade de São Paulo - Brasil

Endereço para correspondência

 

 

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RESUMO

Este artigo analisa três documentos referentes à juventude produzidos nos anos 2000 pelo Banco Mundial, com o propósito de identificar a posição atribuída ao jovem indivíduo objeto de políticas públicas. Além do investimento no capital humano juvenil, os documentos prescrevem o investimento do jovem em si mesmo, atribuindo pelo menos parte do êxito das políticas e medidas à atividade do jovem indivíduo. A atividade individual também pode ser detectada no deslizamento da noção de "situação de risco" para a noção de "comportamento de risco" e na noção de "participação" prescrita à juventude. Tanto a noção de comportamento quanto a de participação baseiam-se na atividade, mas na atividade heterônoma, desprovida de refl exão, crítica e discernimento. Sob a aparência de uma maior responsabilização do jovem indivíduo pelos destinos de sua vida, abre-se a possibilidade de controle do comportamento. A psicologia nomeada como "ecologia do desenvolvimento humano" é usada como sustentação desse discurso de poder.

Palavras-chave: Juventude, Banco Mundial, Desenvolvimento humano, Participação, Comportamento.

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ABSTRACT

This paper analyses three documents concerning to youth produced by the World Bank in the 2000s. Its purpose is to identify the position attributed to young individuals that are object of public policies. In addition to investment in juvenile human capital, the documents prescribe the youngster's investment in himself, attributing at least part of the policies success to the young individual's activity. The individual activity also can be detected in the glide of the notion of "situation of risk" to the notion of "risk behavior" and in the notion of "participation" prescribed to youth. Both notions, of behavior and of participation, are based on activity, but in heteronomous activity, lacking in reflection, criticism and discernment. Under the appearance of a bigger responsabilization of the young individual for the destiny of his or her life, lies the possibility of behavior control. The psychology denominated "ecology of human development" is used as sustentation of this discourse of power.

Keywords: Youth, World Bank, Human development, Participation, Behavior.

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RESUMEN

En este artículo se analizan tres documentos relacionados con la juventud elaborados en los años 2000 por el Banco Mundial con el fin de identificar la posición dada a los jóvenes individuos objetos de las políticas públicas. Además de la inversión en capital humano juvenil, los documentos recomiendan la inversión del joven en si mismo, atribuyendo al menos una parte del éxito de las políticas y medidas a la actividad del joven individuo. Sin embargo, la actividad individual también puede detectarse en el deslizamiento de la noción de "situación de riesgo" hacia el concepto de "comportamiento de riesgo" y en la noción de "participación" prescrita a la juventud. Tanto la noción de comportamiento como la de participación se basan en la actividad, pero em la actividad heterónoma, carente de reflexión, crítica y discernimiento. Bajo la apariencia de una mayor responsabilidad del joven individuo por los destinos de su vida, se abre la posibilidad de control del comportamiento. Se utiliza la piscología denominada "ecología del desarrollo humano" como sustentación de ese discurso de poder.

Palabras clave: Juventud, Banco Mundial, Desarrollo humano, Participación, Comportamiento.

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Introdução

O Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI) foram criados, em 1944, pelos 44 países reunidos na Conferência de Bretton Woods (EUA), com o objetivo de "sustentar a ordem econômica e financeira mundial", garantindo estabilidade à economia e evitando a emergência de novas crises internacionais. Inicialmente, coube ao Banco Mundial ajudar o desenvolvimento e reconstrução da Europa devastada pela guerra (Banco Mundial, 2008). De lá para cá, o Banco Mundial sofreu transformações na sua linha de ação, estrutura organizacional, número de acionistas (hoje, 185 países), finalidade, destinação e volume de empréstimos¹.

Atualmente, Banco Mundial é o nome pelo qual são conhecidos o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (Bird), que faz empréstimos aos países ditos "em desenvolvimento", como o Brasil, e a Associação Internacional para o Desenvolvimento (IDA), que faz doações e empréstimos para os países de baixa renda per capita (Índia, Bangladesh e Paquistão, entre eles). Já o chamado Grupo Banco Mundial é formado por três outras agências, além das já mencionadas: a Corporação Financeira Internacional (IFC), a Agência Multilateral de Garantia de Investimentos (Miga) e o Centro Internacional para Arbitragem de Disputas sobre Investimentos (ICSID). O Bird faz empréstimos apenas a governos ou a agências controladas pelos governos; no Brasil, aos governos federal, estaduais e municipais, sempre com o aval da União. Empréstimos diretos a empresas e outras organizações privadas são feitos pela Corporação Financeira Internacional (IFC). Os Estados Unidos são o maior acionista com direito a 16,41% dos votos, seguidos pelo Japão (7,87%), Alemanha (4,49%), Reino Unido (4,31%) e França (4,31%), cada um representado por um diretor-executivo. O restante dos votos é distribuído entre os outros 180 países-membros, que designam 19 diretores-executivos (Banco Mundial, 2008).

A influência do Banco Mundial na política interna dos países tomadores de empréstimos ampliou-se profundamente na década de 80, nem tanto pelo volume de recursos e respectivas áreas de abrangência, mas sobretudo pelas "condicionalidades" de cunho econômico e social impostas pelos chamados programas de ajuste estrutural. O Banco Mundial e o FMI tornaram-se os organismos responsáveis pela reestruturação econômica dos países endividados, que passaram a depender do aval dessas agências para ter acesso a outras fontes de crédito internacional. Tais políticas foram alvo de críticas de todo tipo: não só não teriam conseguido resolver o problema do endividamento dos países – e até agravá-lo –, mas também teriam sido as grandes responsáveis pelo aumento da pobreza, concentração de renda, desestabilização das economias nacionais, degradação ambiental etc. (Soares, 2007).

Na década de 90, o Banco Mundial deslocou suas políticas das reformas macroeconômicas para a redução dos efeitos do ajuste da década anterior sobre as populações e a busca de legitimidade e estabilidade social e política que dessem sustentação ao seu modelo de desenvolvimento (Borges, 2003; Ugá, 2004; Soares, 2007:30). Assim, desde 1990, o Banco Mundial tem declarado como seu objetivo a promoção do "desenvolvimento econômico e social e a redução da pobreza" (Banco Mundial, 2008), incluindo em sua agenda investimento em capital humano e programas sociais focalizados nas populações mais pobres² (Soares, 2007; Arruda, 2007). Ênfase especial tem sido dirigida à educação, especialmente a educação básica, considerada fator de desenvolvimento e de erradicação da pobreza, motivo pelo qual, nos anos 90, foram implantadas reformas educacionais em toda a América Latina, objeto de diversos estudos e pesquisas (Tommasi, Warde e Haddad, 2007; Peroni, 2003; Borges, 2003; Di Giorgi, 1996; Altmann, 2002; Silva, Azzi e Bock, 2008). O Banco também intensificou relações com outras agências de ajuda a países em desenvolvimento, retomou diálogo com governos e passou a incentivar a participação de populações locais em projetos e o fortalecimento da "sociedade civil", buscando consensos em torno de políticas (Borges, 2003). Conforme Mattos (2001), na medida em que foram diminuindo os recursos para os países em desenvolvimento na década de 90, a elaboração de propostas ou a "oferta de idéias" (Mattos, 2001), principalmente pelo Banco Mundial mas também por outras agências, tornou-se estratégia especialmente importante para manter sua hegemonia.

No caso brasileiro, a Estratégia de Assistência ao País (CAS, de Country Assistance Strategy) para 2004-2007, documento que orientou os empréstimos do Grupo Banco Mundial ao Brasil no período, definiu como elementos inter-relacionados do desenvolvimento: eqüidade, competitividade e sustentabilidade. Com o objetivo de alcançar a eqüidade, a CAS fixou a estratégia de "investir em pessoas", que se desdobraria em: melhoria da qualidade e eficiência dos serviços sociais aos mais pobres (por meio de aconselhamento, assistência técnica e empréstimos diretos), prioridade à educação (melhoria na qualidade do ensino fundamental, maior acesso e qualidade do ensino médio, apoio a projetos de "desenvolvimento" da primeira infância, projetos de crédito universitário, maior acesso às universidades privadas), apoio técnico e financeiro aos programas de transferência de renda (Bolsa-Família) e de trabalho para os jovens (apoio a empresas e negócios iniciados por jovens, Programa Primeiro Emprego), entre outras medidas (Banco Mundial, 2003). Em 2006, o Relatório de Progresso da CAS para o Brasil reafirmou a estrutura da CAS, mas indicou algumas áreas em que teriam sido registrados poucos avanços e que deveriam ser enfatizadas dali por diante, entre elas a formação de capital humano para gerar mais eqüidade e crescimento (Banco Mundial, 2006c).

A inclusão social da juventude, principalmente por meio da educação e trabalho, foi considerada, pela CAS 2004-2007, essencial para o objetivo de maior eqüidade. (Banco Mundial, 2003: 82, 67). Além de reduzir a pobreza e a desigualdade, o "aumento das oportunidades" de educação e trabalho para os jovens contribuiria para "melhorar a segurança, bem como criar um ambiente atrativo para negócios" (Banco Mundial, 2003:82). Desemprego juvenil e violência, por outro lado, foram considerados como "riscos para a estabilidade, o crescimento e progresso social" (Banco Mundial, 2003:14).

Para a elaboração da CAS 2004-2007, o Banco Mundial realizou consultas a parlamentares, órgãos de governo, membros do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES), de embaixadas, de organizações multilaterais, de universidades, da Igreja Católica, de sindicatos, do empresariado e de organizações não-governamentais (ONGs), inclusive as juvenis. A consulta aos jovens foi realizada em três ocasiões: julho de 2003 (com a presença de 25 "jovens lideranças"), fevereiro de 2004 e abril de 2004. Conforme relato do Banco, nessa última reunião teria sido acertada a realização do "Encontro Vozes Jovens" (já prevista em documentos anteriores, entre eles a Agenda 21 Global, de 1992, e a Agenda Jovem, de 2002). O Encontro de fato ocorreu, em Brasília, de 24 a 26 de maio de 2004, com a participação de mais de 100 organizações e movimentos de juventude. O Encontro deu origem à publicação "Vozes Jovens: um Olhar das Organizações e Movimentos de Juventude sobre o Brasil do Século XXI" (Banco Mundial, 2004), um dos documentos em foco neste trabalho.

Além do relatório do "Encontro Vozes Jovens" (Banco Mundial, 2004), este artigo analisa duas outras publicações do Banco Mundial: o "Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2007: o Desenvolvimento e a Próxima Geração" (Banco Mundial, 2006b), elaborado em 2006 com recomendações para o ano seguinte, e o volume II do documento intitulado "Jovens em Situação de Risco no Brasil" (Banco Mundial, 2006a). O volume I – "Jovens em Situação de Risco no Brasil; Achados Relevantes para as Políticas Públicas" (Banco Mundial, 2007) é um resumo, sem acréscimos, do volume II.

O propósito específico da análise documental ora realizada é identificar a recente perspectiva sob a qual o sujeito "jovem" é considerado pela mais importante agência internacional de empréstimos e financiamentos aos países em desenvolvimento. Defende-se aqui o argumento de que tal perspectiva considera o jovem um tipo especial de objeto de intervenção e investimento: aquele cuja atividade individual – passível de controle e direcionamento – tem importância decisiva para o êxito ou fracasso das medidas de intervenção e investimento. Essa peculiar posição do objeto "jovem" pode ser detectada em três elementos presentes nos documentos em questão: a orientação ao investimento e auto-investimento, o deslizamento da noção de situação de risco para comportamento de risco e o ambivalente conceito de participação. Levanta-se a hipótese de que os documentos examinados sejam manifestações do discurso do poder contemporâneo, que tratou de erodir a categoria de direitos sociais, transformados em encargos individuais.

Por outro lado, seria precipitado depreender apenas da leitura de três documentos uma política de juventude genérica do Banco Mundial. Ainda que seja possível a existência de tal política, também parece certo que sua interpretação e sua execução variem em função das peculiaridades de cada unidade ou escritório regional do Banco e das diferentes margens de negociação que os governos locais conseguem estabelecer (Coraggio, 2007: 76-77, 82-84, 97; Torres, 2007:127-28). No entanto, é também plausível supor que seja possível identificar, nos três documentos em questão, pelo menos alguns dos elementos norteadores das atividades do Banco. Mas cabe esclarecer que não serão investigados aqui a natureza, os objetivos e a abrangência dos programas e projetos, cujos montantes de recursos recebidos dependem da maior ou menor correspondência com as linhas de ação do Banco.

 

Investimento e Auto-Investimento

Já é conhecido o fato de que a política de empréstimos e financiamentos do Banco Mundial rege-se pela análise econômica, ou seja, pelos cálculos de custo-benefício e de retorno do capital investido (Coraggio, 2007:95-109; Torres, 2007:138, entre outros). Desse modo, o jovem indivíduo é considerado como detentor do "capital humano" sobre o qual incide o investimento, que deve retornar na maior proporção possível em relação ao montante investido inicialmente (Banco Mundial, 2006b: 47, 104). Essa lógica é determinante para o andamento dos programas e projetos, desde a fixação de objetivos e seleção da população-alvo até os critérios de avaliação, regidos por parâmetros de eficiência e eficácia. Também são conhecidas as críticas à ideologia da "igualdade de oportunidades" e ao modelo do "capital humano", que depositam no "talento" e esforço individuais a responsabilidade pelo êxito ou fracasso numa sociedade desigual (Coraggio, 2007:91-94, 106-07, 112). O ponto que se pretende ressaltar aqui é que, de acordo com o "Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial 2007" (Banco Mundial, 2006b), para que possa oferecer a maior taxa de retorno possível ao investimento, o jovem indivíduo deve aproveitar as oportunidades para investir em si próprio.

Para serem alcançados os declarados objetivos de redução da pobreza e de promoção do desenvolvimento, o Banco recomenda a combinação entre investimento no capital humano e oferta de oportunidades, de um lado, e auto-investimento e iniciativa individual, de outro. Desse modo, justifica o Relatório, uma vez que "a mão-de-obra é o principal ativo das pessoas de baixa renda" (Banco Mundial, 2006b:2), o aumento das oportunidades e o desenvolvimento do capital humano para que essas pessoas possam aproveitar tais oportunidades seriam a forma de reduzir a pobreza. Já no prefácio, o então presidente do Banco afirmava: "os governos precisam não apenas aumentar diretamente os investimentos, mas também melhorar o clima para que os jovens e suas famílias possam investir em si mesmos" (Banco Mundial, 2006b:v). Caberia ao jovem identificar e aproveitar as supostas oportunidades, o que é uma forma de transformar em atribuição individual o acesso a serviços e bens de consumo, a inserção no mercado de trabalho e a adoção de comportamentos que incrementem o investimento e o auto-investimento. A iniciativa e o desempenho de cada um seriam decisivos para o processo de construção (individual) do capital humano, desde a "escolha" até o bom aproveitamento das supostas oportunidades. Conforme o próprio Relatório, trata-se de uma ampliação do modelo do capital humano, considerando "não apenas os governos e famílias, mas também os jovens, como potenciais investidores" (Banco Mundial, 2006b:10).

Da perspectiva do investimento e do auto-investimento no capital humano decorrem três linhas de políticas, apresentadas no Relatório: ampliação de oportunidades, desenvolvimento de competências e oferta de segundas oportunidades. Em qualquer delas, a ênfase não recai sobre a oferta de serviços (muito menos no reconhecimento de direitos), mas "em políticas que ajudam os jovens a adquirir, melhorar e implementar suas aptidões" (Banco Mundial, 2006b:10) e em programas que reduzam a incidência de comportamentos de risco (Banco Mundial, 2006a: vii). Ou seja, ressalta-se a iniciativa dos próprios jovens em aproveitar as oportunidades de desenvolvimento pessoal e de construção do capital humano.

A ampliação de oportunidades de desenvolvimento do capital humano da juventude (considerada a faixa dos 12 aos 24 anos) deve ocorrer em cinco áreas, consideradas de transição (e, portanto, de investimento para futuro retorno) para a vida adulta: educação (área prioritária), trabalho, saúde, família e a chamada "cidadania".

O desenvolvimento de competências para que os jovens possam fazer "boas escolhas" e tomar "decisões acertadas" foi também referido como o desenvolvimento da capacidade dos jovens de "escolher as oportunidades de forma criteriosa" (Banco Mundial, 2006b:2, 10, 15). Conforme o Relatório, os jovens devem ser reconhecidos como "agentes de tomada de decisão" (Banco Mundial, 2006b:2), ou seja, indivíduos capazes de "definir as próprias metas e agir de acordo com elas" (p. 16). A escolha e o bom aproveitamento das oportunidades dependeriam de três fatores, que deveriam ser alvo de políticas: "acesso a informações, domínio de recursos reais e capacidade de processar e agir de acordo com as informações" (Banco Mundial, 2006b:16).

O Relatório considera os jovens pouco preparados para tomar decisões, posto que mal informados e pouco convencidos sobre os custos e benefícios dos investimentos no capital humano e dos comportamentos de risco (Banco Mundial, 2006b:16). Ou seja, o Relatório parte do princípio de que a mesma lógica econômica, do cálculo de custos e benefícios, deveria orientar o comportamento individual, e praticamente desconsidera fatores de outra natureza (afetivos, biológicos, sociais, culturais, morais etc.). Embora reconheça a necessidade, o Relatório não enfatiza a oferta direta de informações, mas a ampliação da possibilidade de acesso e da capacidade de processá-las pelos jovens, formulação que supõe a iniciativa e a atividade individuais de localização, captação e seleção do conteúdo ofertado (Banco Mundial, 2006b: 19).

Desse modo, caberia à escola, não exatamente a oferta de informações, mas o ensino das "habilidades necessárias para a vida" (Banco Mundial, 2006b:16), ou seja, "aptidões comportamentais e de raciocínio – motivação, persistência, cooperação, formação de equipe, capacidade para gerenciar riscos e conflitos – que ajudam as pessoas a processar informações e tomar decisões sensatas e informadas" (p. 19). O ensino de habilidades seria, pois, alternativa preferível à transmissão de conteúdo, reduzida à "memorização de fatos" (Banco Mundial, 2006b:19) e ausência de reflexão (Souza, 2008:143-66). Em relação à transmissão de informações pela Internet, o Relatório defende "um melhor clima de investimento privado em tecnologia"; e para a ampliação das possibilidades de "decisões relacionadas a consumo e investimento", propõe o fornecimento de crédito e subsídios aos jovens (Banco Mundial, 2006b:17).

Em suma, o reconhecimento do jovem como "agente de tomada de decisão" poderia indicar a expectativa de pensamento autônomo, raciocínio crítico e capacidade de julgamento que possam orientar decisões (Souza, 2008:114-15). Mas, pelo contrário, a leitura do Relatório permite afirmar que, conforme o Banco Mundial, a suposta capacidade de tomar decisões apóia-se na informação, treinamento de habilidades e incentivos externos. Parece claro, além disso, que a prévia classificação das decisões e escolhas em "acertadas" e "boas" já supõe critérios externos de orientação a um comportamento heterônomo. Sob a aparência da responsabilidade e autonomia individuais, abre-se a possibilidade de controle externo³.

Por outro lado, aos jovens que não se tornarem eficientes "agentes de tomada de decisão", o Banco prevê uma terceira linha de investimentos: os programas de segundas oportunidades, para que eles possam se recuperar da "má sorte ou de escolhas mal feitas" (Banco Mundial, 2006b:2). Os "resultados indesejáveis" (Banco Mundial, 2006b:10), "indesejados" (p. 19) ou "negativos" (p. 20) do percurso da produção do capital humano são atribuídos ao acaso ("má sorte"), à restrição de oportunidades ou ao próprio indivíduo ("escolhas mal feitas"), mas nunca ao padrão desigual da ordem social e econômica. Os programas de segundas oportunidades devem ser direcionados e regidos por parâmetros de eficiência e eficácia, princípios que excluem aqueles de quem não se prevê uma taxa satisfatória de retorno do investimento.

 

Da Situação de Risco para o Comportamento de Risco

O investimento na juventude é considerado "parte essencial da estratégia nacional de desenvolvimento econômico e social" pelo documento "Jovens em Situação de Risco no Brasil" (Banco Mundial, 2006a:117). Há de se definir uma "estratégia de investimento" centrada na redução da incidência dos chamados "comportamentos de risco" (Banco Mundial, 2006a:vii). De acordo com tal estratégia, os gastos com ensino universitário, por exemplo, que atenderiam a "uma pequena parcela elitizada da população" (p. 35 e 117), são classificados como equívoco.

Antes de passar à análise das noções de situação e de comportamento de risco, cabe comentar algumas das características do discurso materializado no documento em questão (Banco Mundial, 2006a). O discurso é, essencialmente, normativo: faz recomendações de políticas a partir de diagnósticos apresentados como objetivos e incontestáveis, supostamente ancorados numa infinidade de dados quantitativos e estatísticas, além de resultados de pesquisas realizadas dentro e fora do Brasil (muitas vezes em condições que não permitiriam generalizações). No entanto, o conhecimento pretensamente científico em que se baseia o documento ignora princípios e pressupostos estabelecidos pela própria ciência, como a formulação de hipóteses e argumentos passíveis de refutação, o que permitiria a contraposição ao discurso (Coraggio, 2007:96).

Além da pretensão à irrefutabilidade, o conhecimento apresentado como científico no documento em questão padece de várias das debilidades igualmente apontadas em outros documentos do Banco pelos autores que se dedicaram ao assunto (Coraggio, 2007; Torres, 2007). O documento privilegia uma certa linha de pesquisa, destinada a orientar a intervenção. Não menciona estudos que pretendam o aprofundamento de determinado tema, a exploração de contradições e o levantamento de questões. Desconsidera vasta literatura nacional e internacional, nas áreas de sociologia e psicologia (e.g. Abramo, 1994; Calligaris, 2000; Canevacci, 2005; Cardoso & Hamburguer, 1994; Cardoso e Sampaio, 1995; Cavalli e Lillo, 1993; Dayrell, 2005; Dubet, 1991; Feffermann, 2006; Kehl, 2000; La Mendola, 2005; Melucci, 1997; Pais, 1993; Souza, 2003; Sposito, 1993/94; Willis, 1981), revelando desconhecimento dos processos, experiências e situações que caracterizariam a juventude (cf. Banco Mundial, 2006a:76).

Os dados, quase sempre quantitativos, são apresentados como resultados conclusivos, que poderiam subsidiar diretamente a formulação da política de investimento na juventude. A generalização é indiscriminada (Coraggio, 2007:111-15): em várias passagens do texto, os resultados de determinado estudo são apresentados como argumentos a favor de uma estratégia de intervenção, omitindo-se as condições econômicas, sociais, históricas, culturais e institucionais de sua realização. Também não faz menção a evidências contraditórias, ou mesmo a falta de evidências, nem discute possíveis alternativas de ação (Torres, 2007:143-53; Penn, 2002:15-16). Os estudos e experiências "exitosos", que aparecem em "boxes" (caixas isoladas do conteúdo corrente do texto), como forma de oferecer ao leitor a ilusão de uma proximidade maior com a realidade (Torres, 2007:149), são relatados de maneira superficial e conclusiva (Banco Mundial, 2006a: 46). São feitas afirmações taxativas e polêmicas sem nenhuma ou pouca fundamentação, vagamente creditadas a "fortes evidências" que, no entanto, não são descritas (Banco Mundial, 2006a:110).

Outra característica observada por diversos autores nos documentos do Banco Mundial é a imprecisão conceitual (Torres, 2007:140). Este artigo pretende identificar uma faceta peculiar da imprecisão dos conceitos: o deslizamento da noção de situação de risco para a noção de comportamento de risco. Deslizamento é entendido aqui como o processo pelo qual a segunda noção (comportamento de risco) veio embaralhar-se com a primeira (situação de risco), atribuindo-lhe um novo sentido, mas conservando-lhe a idéia do "risco".

Situação de risco e comportamento de risco são noções produzidas na área da saúde que se deslocaram para a área de assistência social, e que, nos textos acadêmicos, governamentais e não-governamentais, tomaram o lugar da noção de "carência". Nas décadas de 70 e 80, "menor carente" (não o "jovem", noção que ainda não se aplicava aos pobres, cf. Souza, 2008: 26-28), ao lado de "menor abandonado" e "menor infrator", e em oposição a "menor trabalhador", eram categorias atribuídas às crianças e adolescentes socialmente marginalizados (Cebrap, 1973: 26-27). Mesmo considerada produto de condições sociais, "especialmente da situação de pauperismo e desorganização social da família", a "carência" mantinha-se como uma deficiência localizada no indivíduo, um atributo da própria criança ou do adolescente marginalizado (Cebrap, 1973:62-63).

Já na década de 80, as noções de "carência" e "menor" eram acusadas de discriminatórias e de servirem como sustentação de políticas assistencialistas e autoritárias de "promoção social" que ignoravam os "direitos sociais" e a "cidadania", noções centrais dos movimentos sociais e do debate político da época (Schwarzschild, 1987; Telles, 1999: 94-97). A promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente (Brasil, 1990) veio praticamente banir a noção de "menor" (que se mantém como termo jurídico, em oposição à maioridade), e estabelecer a criança e o adolescente como "sujeitos de direitos". Por sua vez, a Lei Orgânica da Assistência Social (Brasil, 1993) definiu como um dos objetivos da assistência social o "amparo às crianças e adolescentes carentes" (art. 2º), mas também estabeleceu que "na organização dos serviços será dada prioridade à infância e à adolescência em situação de risco pessoal e social" (art. 23).

Assim, nos anos 90, identificado um processo de "exclusão social" concomitante ou mesmo fruto do fenômeno nomeado "globalização" (Singer, 1999, entre outros), a noção de "risco social" tendeu a substituir a de "carência", difundindo-se por documentos governamentais, não-governamentais e acadêmicos (Sposito e Carrano, 2003:289-90; Reis, 2000:91). Indefinida na maior parte dos documentos, a noção de "risco social" permite agrupar, sob o rótulo de "situação de risco", uma ampla variedade de dificuldades e circunstâncias que se considera sejam vividas pelas populações pobres: desemprego, falta de acesso a serviços de saúde, educação e lazer, moradia precária ou localizada em regiões de grande incidência de criminalidade, desorganização familiar, uso de drogas, vida sexual ativa, doenças psiquiátricas, histórico de delinqüência na família e assim por diante. Alguns textos localizam em tais fatores o risco de exclusão social a que estariam expostos crianças, adolescentes e jovens. Outros acrescentam a idéia de risco ao exercício da cidadania. E certos textos de psicologia comunitária adjetivam a situação de risco com os termos "social e pessoal" ou "psicossocial" (Reis, 2000; Arpini, 1999; Crepaldi, Andreani, Hammes, Ristof e Abreu, 2006; Cep-Rua, 2008).

Por outro lado, com a revisão das políticas de combate à pobreza dos anos 90, a noção de risco social passou a ser questionada, inclusive pelos organismos internacionais (Souza, 2008: 55-60). Isso porque tal noção colocaria o jovem numa situação de "beneficiário passivo" dos serviços do Estado, sustentando práticas "paternalistas" e desconsiderando a iniciativa individual e a possibilidade de participação social (Unesco, 2005:138-39).

Assim, a partir do final da década de 90, nos documentos do Banco Mundial e nos de outros organismos internacionais, órgãos governamentais e ONGs, começou a circular a expressão "vulnerabilidade social", referindo-se a pessoas pobres que deveriam ter suas "capacidades" expandidas (Ugá, 2004) por meio de investimento e auto-investimento. A noção de vulnerabilidade social teria as vantagens de não se basear "apenas no uso de indicadores de renda ou carências que delimitam a insatisfação de necessidades básicas", e de "abordar de forma mais integral e completa não somente o fenômeno da pobreza, mas também as diversas modalidades de desvantagem social" (Abramovay, Castro, Pinheiro, Lima e Martinelli, 2002:28).

A noção de vulnerabilidade, embora remeta à idéia de "risco, fragilidade ou possibilidade de dano", enfatiza o "seu contraponto: as potencialidades ou a capacidade de resposta dos sujeitos frente às situações adversas" (Waiselfisz, Xavier, Maciel e Barbosa, 2004: 23). Vulnerabilidade social seria, então, aquele estado do indivíduo ou do grupo que não dispõe de "características, recursos e habilidades" suficientes ou adequados para aproveitar as oportunidades oferecidas pela sociedade, inclusive pelo mercado (Abramovay e cols., 2002:28-31). Parece claro, pois, que a noção de vulnerabilidade social implica atribuir ao indivíduo – munido de adequadas e suficientes características, recursos e habilidades – a incumbência de aproveitar supostas oportunidades oferecidas pela sociedade.

Por outro lado, a noção de risco social não foi abolida dos documentos oficiais e nãoofi ciais, mas tem, por assim dizer, dividido espaço com a noção de vulnerabilidade. Ambas são usadas sem grandes distinções na maior parte dos textos (Soldatelli, 2007:54), por vezes convivendo na mesma frase, sem afetar, ou mesmo reafirmando, as linhas gerais do discurso do poder (São Paulo, 2001).

O documento "Jovens em Situação de Risco no Brasil" (Banco Mundial, 2006a) não adota a noção de vulnerabilidade social. Mas nele é possível detectar o deslizamento da noção de situação de risco para a noção de comportamento de risco, esta sim, com maior capacidade que aquela de afirmar a iniciativa e a atividade individuais, tal como a noção de vulnerabilidade. Logo no início do documento é apresentada uma definição de jovens em situação de risco, extraída de estudo anterior do próprio Banco Mundial, e cuja ênfase recai sobre os obstáculos exteriores ao desenvolvimento do indivíduo: "jovens que enfrentam condições ambientais, sociais e familiares que impedem seu desenvolvimento pessoal e sua integração bem-sucedida na sociedade como cidadãos produtivos" (Barker e Fontes, 1996, citado por Banco Mundial, 2006a:2). No entanto, abre-se imediatamente uma nota de rodapé que desloca a ênfase das condições externas para o comportamento do indivíduo:

Jovens "em situação de risco" são aqueles com maior probabilidade de se engajar, ou de acabar envolvidos, em situações que dificultarão ou impedirão seu desenvolvimento como adultos saudáveis e felizes. Comportamentos de risco são aquelas ações com alta probabilidade (isto é, alto "risco") de levar a resultados negativos. Por exemplo, a atividade sexual insegura é um comportamento que envolve risco, pois pode levar à maternidade prematura ou à contração de DSTs. Embora todo jovem possa engajar-se em comportamentos de risco, aqueles considerados "em situação de risco" têm maior probabilidade de fazê-lo, ou a infelicidade de serem "selecionados" para certos tipos de eventos negativos (como o desemprego, por exemplo) (Banco Mundial, 2006a:2).

A situação de risco converte-se, pois, nos fatores de risco (circunstâncias ambientais, sociais, familiares e individuais) que aumentariam a probabilidade dos jovens assumirem comportamentos de risco, isto é, danosos para si mesmos e para a sociedade (Banco Mundial, 2006a: i). Uso de drogas, abandono da escola, atos violentos, iniciação sexual "precoce", práticas sexuais arriscadas, entre outros, são considerados comportamentos de risco preponderantemente resultantes de escolhas dos próprios jovens. Já situações como o desemprego, por exemplo, são interpretadas como "eventos", uma vez que, na maior parte dos casos, independem de decisões individuais (Banco Mundial, 2006a:4).

Os argumentos e recomendações do documento buscam sustentação, como já citado, no relato superficial de experiências ocorridas em outros países – "lições do exterior" – e em resultados de várias pesquisas, quantitativas e orientadas para a intervenção, dentre as quais uma financiada pelo próprio Banco e coordenada por membros da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (Cep-Rua, 2008). Segundo o documento, nessa pesquisa foram entrevistados, em 2004, 3.130 jovens de 14 a 24 anos do Recife, de São Paulo e de Porto Alegre. O chamado "marco ecológico para o desenvolvimento humano", cujo principal autor é o americano Urie Bronfenbrenner (cf. Bronfenbrenner, 2002), é apresentado como "quadro de referência" tanto para a pesquisa quanto para o documento em questão.

Ainda conforme o documento, o "marco ecológico para o desenvolvimento humano" supõe "uma série de fatores subjacentes no início da vida a partir dos quais a criança cria expectativas, preferências, sistema de valores, sistema de incentivos, a compreensão de seu lugar na sociedade, sua responsabilidade perante ela e meios de interagir com ela" (Banco Mundial, 2006a:3). O "marco ecológico" também supõe que, na juventude, "o aprendido nas fases anteriores da vida torna-se um insumo para as decisões a respeito de comportamentos a serem adotados pelo indivíduo jovem" (Banco Mundial, 2006a:3). Os chamados comportamentos de risco seriam "escolhidos" ou não pelo indivíduo jovem em função do teor dos fatores presentes no início da vida. E o acúmulo de experiências positivas – "capital humano, bons modelos comportamentais, oportunidades de participação, etc." (Banco Mundial, 2006a:47) – produziria jovens aptos a realizarem "boas escolhas".

Em função da probabilidade de que o jovem assuma o comportamento de risco, definido como aquele que "expõe quem assume o risco a resultados negativos, ou seja, a situações que comprometem o futuro de uma pessoa jovem", as "experiências individuais na vida de uma pessoa" são classificadas em: fatores de risco ou fatores de proteção (Banco Mundial, 2006a: 47, grifo do autor). Desse modo, fatores de risco são "aqueles eventos e influências que aumentam a probabilidade de que a pessoa venha a engajar-se em comportamentos de risco mais tarde na vida", e fatores de proteção "são aqueles eventos e influências na vida de uma pessoa que diminuem a probabilidade de que ela se envolva em comportamentos de risco" (Banco Mundial, 2006a:47-48). Tanto uns quanto outros podem ocorrer em três níveis: o próprio indivíduo, o chamado microambiente (família, escola, redes sociais e de apoio, igrejas, centros de saúde, vizinhança) e o chamado macroambiente (que incluiria "níveis de pobreza e desigualdade, antecedentes culturais e históricos, a mídia, gênero, raça e exclusão social"). Os fatores do macroambiente seriam "menos importantes" que os de primeiro e segundo nível (Banco Mundial, 2006a:50).

De acordo com o documento, a pesquisa brasileira teria identificado um conjunto de fatores correlacionados a comportamentos de risco: baixa auto-estima, baixo "nível de espiritualidade", falta de conexão com a escola, falta de confiança nas instituições locais, experiências de abuso psicológico, físico ou sexual em casa ou na comunidade, pobreza e sentimento de limitações impostas pelo gênero. Os comportamentos relacionados a tais fatores seriam: "repetência de série", "entrada precoce na força de trabalho" (sic), "iniciação sexual precoce", "práticas sexuais arriscadas", "uso de álcool", "uso de tabaco", "uso de drogas ilegais", "violência" e "tentativa de suicídio" (Banco Mundial, 2006a:53).

As principais diretrizes definidas para o investimento na juventude, supostamente decorrentes dos resultados dessa pesquisa, são, em resumo, as seguintes: criar programas orientados para o "desenvolvimento" como um todo da pessoa e não especificamente para o controle de um certo comportamento, visto que "um conjunto comum de fatores conduz a todo tipo de comportamentos arriscados"; iniciar os programas na infância, uma vez que "os jovens são produtos de suas experiências infantis"; desenvolver programas dirigidos às famílias e às comunidades, para que elas apóiem os jovens; criar diferentes programas que considerem a heterogeneidade da juventude (Banco Mundial, 2006a:118).

A ênfase deve ser, pois, nos programas de prevenção. Entretanto, recomenda-se, quando necessário, como "um meio efetivo de reprogramar pessoas jovens", a realização de programas corretivos de "aconselhamento intensivo e atividades produtivas fora de suas próprias comunidades repletas de influências negativas" (Banco Mundial, 2007:25, grifo nosso). Em qualquer dos casos, os programas devem ser objeto de "bons sistemas de monitoramento e avaliação" regidos por critérios de eficácia e eficiência.

Além disso, cabe ainda destacar algumas das noções e pressupostos que, segundo o referido documento (Banco Mundial, 2006a), teriam orientado a pesquisa, e são usados como sustentação científica da estratégia de investimento na juventude traçada pelo Banco. Antes de tudo, é preciso analisar a amplitude da própria noção de comportamento, creditada pelo documento ao chamado "marco ecológico do desenvolvimento". Além de atos e experiências individuais, também as situações sociais – como o desemprego – são tomadas como comportamentos (ainda que do tipo "eventos"), requerendo, portanto, explicação e controle apenas no nível do indivíduo.

Trata-se de uma perspectiva comportamentalista do desenvolvimento que não considera a noção de personalidade e leva muito pouco em conta a de maturação. Desse modo, desenvolvimento refere-se ao processo de mudança – ou modelagem – do repertório comportamental de uma pessoa. Tal repertório é concebido como um conjunto de hábitos, adquiridos ao longo da história de vida da pessoa em virtude do estímulo de fatores externos. E esses fatores externos, esvaziados de suas dimensões históricas, sociais, culturais, econômicas e políticas, são vistos como circunscritos a uma esfera ambiental estreita e superficial. A partir de uma visão dicotômica da realidade, que classifica os ditos fatores externos, ou ambientais, em positivos (fatores de proteção) e negativos (fatores de risco), seria possível direcionar o comportamento individual, nos termos do próprio Banco, "reprogramar" a pessoa (Banco Mundial, 2006a:117). O deslizamento da noção de situação para a de comportamento de risco, portanto, afirma a atividade do indivíduo, mas uma atividade regida pela norma exterior, diretamente condicionada aos chamados fatores ambientais. A ênfase da política pública desloca-se da oferta de assistência para o controle do comportamento.

No documento em questão, a perspectiva comportamentalista do desenvolvimento combina-se com os princípios da economia neoclássica. Segundo o Banco Mundial, a lógica econômica do custo-benefício deve presidir a orientação do comportamento. O indivíduo, munido de informações e recursos, teria plena capacidade de decisão, mas deve necessariamente seguir a lógica do custo-benefício; ou seja, de fato não há escolha alguma, uma vez que apenas uma alternativa apresenta-se como adequada ou correta. De acordo com a lógica em questão, todo um capítulo do documento é dedicado a estimativas de custos financeiros diretos e custos econômicos (benefícios perdidos), para o indivíduo, sua família e a sociedade (inclusive gastos públicos), dos comportamentos arriscados dos jovens (Banco Mundial, 2006a:34-46). O Banco deposita uma importância descabida na informação como requisito para o direcionamento do comportamento, e considera "surpreendente" (Banco Mundial, 2006a: 70, 115) o fato de que os seres humanos, mesmo quando bem-informados, não se orientem exclusivamente pela racionalidade econômica:

Continua sendo um mistério a razão de os jovens não internalizarem os custos privados de comportamentos de risco. O abuso do álcool, por exemplo, pode custar a um indivíduo entre R$ 3.500,00 a R$ 24.000,00 por ano. Assim, a questão é saber por que os jovens não levam em consideração o custo do comportamento quando decidem adotá-lo. (...) Alguns pesquisadores do desenvolvimento cognitivo acreditam que muitas pessoas nunca desenvolvem a habilidade de pensar abstratamente e, assim, carecem da habilidade de entender que a conseqüência negativa daquele comportamento pode recair sobre elas. Novas pesquisas sobre mapeamento cerebral sugerem que os jovens estão numa situação particularmente desvantajosa nesse aspecto. (Banco Mundial, 2006a:45).

 

A Noção de Participação

O reconhecimento da necessidade de estabilidade social e legitimidade política que sustentassem seu modelo de desenvolvimento levou o Banco, a partir do início dos anos 90, a preconizar medidas relativas à "boa governança" nos países: reforma administrativa do Estado, estabelecimento de um "marco legal" apropriado, estímulo à participação da chamada "sociedade civil" na formulação e implementação de políticas públicas e maior transparência nesses processos (Borges, 2003). A participação, elemento da "boa governança", deveria ocorrer em duas formas: a "participação política formal", preferencialmente por meio das ONGs, na defesa de interesses por ocasião da formulação de políticas; e a "participação cívica produtiva", isto é, a prestação (gratuita ou não) de serviços (Banco Mundial, 2006b:9). Nos termos do Banco, trata-se de dar "voz aos jovens para expressar o tipo de assistência que desejam e a oportunidade de participar da prestação dessa assistência" (Banco Mundial, 2006b:2).

Quanto às oportunidades de participação na dita "formulação" de políticas, essas assumiriam o caráter de administração de conflitos entre interesses particulares e construção de consenso no interior de um quadro de possibilidades já estabelecido de antemão. É o que se depreende da leitura do documento que relata o "Encontro Vozes Jovens", promovido pelo Banco, em que a forma de organização do evento e de condução dos trabalhos – que incluiu a definição de doze temas a serem desenvolvidos, cada qual por um grupo⁴ – já predeterminava os rumos da discussão (Banco Mundial, 2007). O documento permite supor uma noção de participação limitada aos âmbitos da enunciação e da operacionalização das políticas, mas não de sua concepção propriamente dita. Tal forma de participação implica a aceitação passiva de diretrizes, princípios e conteúdos preestabelecidos em outras instâncias (Souza, 2008) e a atividade individual na execução dessas mesmas diretrizes, princípios e conteúdos.

A passividade inerente à "participação" na formulação de políticas conjuga-se à atividade da prestação de serviços. Qualquer das duas formas – defesa de interesses particulares na formulação de políticas e prestação de serviços – é tida como oportunidade de desenvolvimento humano, mais precisamente, de aquisição de habilidades requeridas pelo mercado de trabalho. Essa "participação" é vista também como estratégia de prevenção da violência (considerada empecilho para o investimento privado) e como meio de aumentar a eficiência dos serviços (uma vez que o Estado é considerado intrinsecamente ineficiente, ao contrário das empresas e organizações do terceiro setor) (Banco Mundial, 2006b:14-15).

A participação assume, pois, um caráter eminentemente instrumental, com os objetivos de fabricar consenso, assegurar legitimidade política e estabilidade social, além de aumentar a eficiência dos serviços públicos e treinar o jovem para o mercado. A noção de direito social converte-se em serviço/insumo/investimento a que teria acesso aquele que aproveite as oportunidades e seja capaz de oferecer contrapartida ou taxa satisfatória de retorno do investimento. O exercício da cidadania converte-se em aceitação do status quo e em realização de atividades, remuneradas ou não, orientadas para a oferta de serviços no mercado. Tais formas de participação pretendem ocupar o lugar da política (Souza, 2008) ou, ao menos, seriam preferíveis às ditas formas "tradicionais" de política: "Para a maioria dos jovens, a consulta e o reconhecimento de direitos por meio da participação em decisões políticas e implementação dessas políticas poderiam ser mais importantes do que, digamos, votar" (Banco Mundial, 2007:15).

A noção de participação aqui discutida, calcada na defesa de interesses no interior de um quadro determinado de regras e na prestação de serviços, é indicativa da peculiar posição em que o jovem vem sendo considerado na política de investimento: de um lado, receptor de normas e diretrizes e beneficiário de serviços e, de outro, prestador de serviços a si próprio e aos outros.

 

Comentário Final

Um dos doze grupos temáticos do "Encontro Vozes Jovens", o Grupo Comunicação e Socialização do Conhecimento, usou o termo "transceptor" para referir-se ao "indivíduo que atua como agente receptor e transmissor no processo comunicativo, buscando o equilíbrio com alto senso crítico" (Banco Mundial, 2004:62). Desta formulação, deixando de lado o exame do conceito de "processo comunicativo" e da expectativa simultânea de equilíbrio e "alto senso crítico", cabe destacar a idéia do indivíduo que recebe (receptor) e transmite (transmissor). Receber e transmitir (a informação), beneficiar-se e participar ativamente (dos serviços sociais), ser objeto de investimento e investir em si mesmo, sofrer a influência dos fatores ambientais (negativos e positivos), mas também escolher o tipo de comportamento a adotar: essa é a ambivalente posição em que é colocado o jovem objeto de políticas públicas.

O uso do termo "transceptor" por aqueles jovens indica, pois, com bastante propriedade a característica do chamado "ator social" dos dias de hoje, indivíduo que, tendo em vista interesses particulares, realiza atividades em benefício próprio e dos outros, ao mesmo tempo em que negocia com os outros "atores" e introduz algum nível de modificação no seu meio (Souza, 2008). Na sociedade contemporânea, em que as instituições esvaziadas oferecem cada vez menos certezas e garantias (Bauman, 2000), a sobrevivência dos indivíduos depende cada vez mais da sua atividade e capacidade de negociação, de sua capacidade de comportarem-se como "atores sociais", ou "transceptores", nas palavras juvenis. Mas não se trata do mais puro individualismo, posto que, de acordo com o atual padrão de solidariedade, o indivíduo recebe e presta serviços, defende interesses particulares em negociação com os outros, ou seja, é responsável por si próprio, mas também pela coletividade, o que desonera por completo qualquer instituição, inclusive, quiçá principalmente, o Estado.

 

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Endereço para correspondência
Regina Magalhães de Souza
E-mail: regina_m_souza@yahoo.com.br

Nicolau Tadeu Arcaro
E-mail: nicolau.a@click21.com.br

Recebido em: 10/09/2008
Aceito em: 13/12/2008

 

 

^* Doutora em Sociologia pela Universidade de São Paulo. Atualmente atua na Secretaria Municipal de Planejamento da Prefeitura de São Paulo - Brasil.
^** Doutor em Psicologia Clínica pela Universidade de São Paulo e Pesquisador do Laboratório de Pesquisa Sócio-ambiental e intervenção da Universidade de São Paulo - Brasil.
¹ Para um breve retrospecto das políticas (e respectivas mudanças de orientação) do Banco Mundial no período 1944-1994, inclusive no Brasil, consultar Soares (2007).
² Para uma análise crítica da estratégia de redução da pobreza baseada na oferta de serviços sociais aos mais pobres e investimento em capital humano, consultar Coraggio (2007). Sobre o conceito de pobreza e o esvaziamento da noção de direitos sociais nos documentos do Banco Mundial, consultar Ugá (2004). Ugá (2004) também detecta o redirecionamento do combate à pobreza pelo Banco Mundial, da dupla estratégia de oferta de oportunidades e prestação de serviços, nos anos 90, para a ênfase na "expansão das capacidades humanas das pessoas pobres" (p. 59-60, grifo do autor); ou seja, nos anos 2000, a estratégia do investimento em pessoas sobrepôs-se à oferta de serviços.
³ Castro, Abramovay e Leon (2007), ao analisar o mesmo "Relatório de Desenvolvimento Mundial 2007", comentam que "não obstante o fato de que esta parcela da população – a juventude – possua necessidades próprias e imediatas, a abordagem do BM é focada em como ‘modelar' esse grupo de pessoas, para que constituam a chamada ‘próxima geração'" (p. 20).
⁴ O "Encontro Vozes Jovens" foi organizado em 12 grupos temáticos: educação e diversidade; direitos humanos: raça, etnia e gênero; cidadania e solidariedade; combate à exclusão; criminalidade e violência; fomento às políticas e redes locais de organizações de juventude; geração de trabalho e renda: empreendedorismo; geração de trabalho e renda: empregabilidade; comunicação e socialização do conhecimento; cultura, esporte e lazer; meio ambiente, vida saudável e econegócios nas áreas urbanas e rurais; competitividade global e responsabilidade social; fomento às redes locais de organizações e movimentos de juventudes (Banco Mundial, 2004).