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O pêndulo da democracia no Brasil¹: uma análise da crise 2013-2018

 

The pendulum of democracy in Brazil: an approach of the 2013-2018 crisis

 

El péndulo de la democracia en Brasil: un análisis de la crisis 2013-2018

 

Le pendule de la démocratie au Brésil: une analyse de la crise 2013-2018

 

 

Leonardo Avritzer

Doutor em sociologia política pela New School for Social Research e professor titular do Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Autor dos livros Democracy and the public space in Latin America, Impasses da democracia no Brasil e The two faces of institutional innovation: promises and limits of democratic participation in Latin America. Coordenador do Instituto da Democracia e da Democratização da Comunicação (INCT)

Correspondência

 

 

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RESUMO

Neste artigo pretendo entender a democracia no Brasil como constituída a partir de movimentos pendulares. Vamos analisar de forma institucional a organização tanto das estruturas democráticas quanto das estruturas antidemocráticas no Brasil. O meu argumento é que a institucionalidade brasileira tem amplas vias não eleitorais ou contraeleitorais de acesso ao poder, vias que são utilizadas de tempos em tempos.

Palavras-chave: democracia, impeachment, Sérgio Buarque de Holanda

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ABSTRACT

The aim of this article is to understand Brazilian democracy by analyzing its pendulum movements. We will approach the institutional organization of both democratic and counter democratic political structures in Brazil. My argument is that Brazilian democracy allows broad non electoral or counter electoral roads to power that are used from time to time.

Keywords: democracy, impeachment, Sérgio Buarque de Holanda

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RESUMEN

Pretendo en este artículo entender la democracia en Brasil como constituida a partir de movimientos pendulares. Analizaremos da forma institucional la organización tanto de las estructuras democráticas como de las estructuras antidemocráticas en Brasil. Mi argumento es que la institucionalidad brasileña posee amplias vías no electorales o contra electorales de acceso al poder que son utilizadas de vez en cuando.

Palabras clave: democracia, impeachment, Sérgio Buarque de Holanda

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RÉSUMÉ

Dans cet article, j'ai l'intention de comprendre la démocratie au Brésil comme étant constitué à partir de mouvements pendulaires. Nous irons analyser de façon institutionnelle l'organisation au Brésil, aussi bien les structures démocratiques que celles antidémocratiques. Mon argument, c'est que le contexte institutionnel Brésilien possède de larges voies d'accès au pouvoir, soient-elles non électorales ou contra-électorales, qui sont employés de temps en temps.

Mots-clés: démocratie, impeachment, Sergio Buarque de Holanda

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Há um paradoxo na evolução da democracia no Brasil que precisa ser abordado analiticamente. Até 2013, todos os indicadores de curto prazo apontavam para a consolidação e o fortalecimento da democracia no país. Nos quase cinco anos que vão de junho de 2013 a 2018, houve uma completa inversão de condições, com a produção de um “mal-estar” na democracia. Tal mal-estar começou com manifestações importantes, ainda em 2013, por melhores políticas públicas, potencializadoras de um conjunto de ações que dificilmente contribuíram para o fortalecimento da democracia. Entre elas, valeria a pena destacar a hostilização pública de membros do sistema político e a concentração da atenção da sociedade em questões ligadas à corrupção, que acabaram sendo tratadas de forma anti-institucional e antipolítica pela Operação Lava Jato. No ano de 2015, manifestações bastante conservadoras no Brasil reforçaram o clima de intolerância entre diferentes grupos sociais. Em 2016, ocorreu o impeachment da ex-presidente Dilma Rousseff, baseado em alegações extremamente frágeis, já que a ideia de pedalada fiscal não constituía um diferencial de comportamento da presidente em relação a outros presidentes ou governadores.² Fortes evidências posteriores ao impeachment apontam acordos políticos com o intuito de retirada de Dilma Rousseff da presidência. No mesmo ano, teve lugar também o afastamento do presidente da Câmara dos Deputados, sua prisão posterior e a tentativa de afastamento do presidente do Senado. Por fim, a população brasileira tem assistido, pasma, a conflitos importantes entre o Judiciário e o Congresso Nacional. Esses conflitos se expressaram em 2016 na tentativa de reversão de lei aprovada na Câmara dos Deputados contra abusos de autoridade e em conflitos entre o Supremo Tribunal Federal (STF) e o ex-presidente do Senado Renan Calheiros. O ano de 2017 acrescentou a todos esses fatores um conflito interna corporis ao Poder Judiciário acerca da corrupção, que terminou com a proibição da chamada condução coercitiva em dezembro de 2017, um dos instrumentos “jurídicos” amplamente utilizados pela Operação Lava Jato. A todos esses elementos institucionais se soma um conjunto de elementos extrainstitucionais, como o enfrentamento nas redes sociais entre esquerda e direita, o novo nível de repressão dos movimentos populares e padrões renovados de violência policial, que culminaram com a intervenção federal no Rio de Janeiro em fevereiro de 2018 e a designação de um general como chefe da segurança no estado. Todos esses elementos indicam a necessidade de uma análise mais cuidadosa da democracia brasileira e do seu estágio de consolidação.

É nesse sentido que se apresenta uma questão teórica, analítica e metodológica: como entender as regressões pelas quais a democracia brasileira tem passado entre 2013 e 2018? Elas constituiriam apenas uma derrapada num longo processo de construção democrática, como aconteceu nos Estados Unidos durante o macarthismo³ ou na Itália durante o período de enfrentamento das Brigadas Vermelhas? Neste artigo, argumento que temos evidências de retrocessos muito grandes para considerar essas mudanças apenas uma derrapada ou um detour num longo percurso político. As evidências estão ligadas às fortes violações do capítulo das garantias, parte fundamental da Constituição de 1988, e à disputa interinstitucional iniciada com a crise do governo Dilma Rousseff. Essas tensões entre os poderes institucionalmente constituídos atingiram proporções ainda mais preocupantes com a crise do governo Temer, na qual Poder Executivo e Procuradoria-Geral da República se enfrentaram abertamente. Por fim, ao longo do ano de 2018 assistimos a enfrentamentos inéditos entre os juízes do STF. Assistimos, assim, ao que podemos denominar um forte momento de desinstitucionalização do processo de resolução de conflitos políticos no país.

Ao mesmo tempo, temos um nível inédito de intolerância na sociedade: artistas e políticos sendo agredidos verbalmente nas ruas e nas redes sociais; discursos de tolerância e diversidade sendo revertidos por propostas de legislação sobre a família ou pela defesa, por setores da mídia, de uma agenda antidireitos e anti-igualdade de gênero. Todos esses reveses nos fazem supor que os elementos que motivaram a análise otimista das últimas duas décadas sobre a democracia no Brasil precisam ser postos em perspectiva e substituídos por uma visão pendular do processo de construção da democracia no Brasil.

Por uma visão pendular entendo uma concepção tanto empírica quanto normativa. Do ponto de vista empírico é possível perceber que, em determinados momentos históricos, elites e massas no Brasil partilham um forte entusiasmo democrático que propicia medidas na direção da ampliação da soberania popular e dos direitos. A conjuntura que se abriu em 1946 apresentou elementos nessa direção, no que diz respeito tanto às eleições de 1945 quanto à Constituição elaborada no ano seguinte. A conjuntura 1985-1988 seguiu a mesma lógica. Foram ampliados os cargos eleitorais e ao mesmo tempo as condições do sufrágio, o que permitiu criar a ideia de um novo continuum democrático. A aceitação dos resultados eleitorais e uma estrutura de divisão de poderes que parecia mais equilibrada reforçaram tal impressão. Infelizmente, os eventos que vêm ocorrendo no país desde 2013 mostram que estávamos apenas surfando na crista da onda democratizante, a qual provavelmente está chegando ao fim. Assim, temos que analisar, junto com o elemento empírico da expansão da democracia, o seu elemento regressivo.

Os momentos regressivos em relação à democracia na história do Brasil foram diversos e nos permitem estabelecer um padrão analítico. Em geral, esses momentos envolvem fortes divisões políticas, crise econômica e profundo desacordo em relação ao projeto de país. Foi assim que as crises de 1954 e 1964 se desenrolaram. Nos dois casos, havia um conflito de dimensões monumentais em torno dos governantes e dos seus projetos políticos (Dreifuss, 1981; Neto, 2013). Essas divisões acentuavam a controvérsia em relação aos projetos econômicos, em especial a um projeto mais estatizante ou desenvolvimentista e um projeto um pouco mais liberal. Em ambos os casos, houve uma regressão democrática, expressa na tentativa de afastamento do ex-presidente Vargas e no golpe de 1964. A dinâmica democrática pós-1988 parecia ter mudado. Assim, tivemos eleições sem contestação dos resultados em 1989, 1994, 1998, 2002, 2006 e 2010, perfazendo o ciclo mais longo da história do Brasil sem contestação de resultados eleitorais. No entanto, na eleição de 2014 essa tradição se mostrou menos estável do que se supunha. Ao final de uma eleição desastrosa, a oposição, na pessoa do senador Aécio Neves, não reconheceu a derrota⁴ e questionou o resultado no Tribunal Superior Eleitoral (TSE) (Braga & Brígido, 2014).

A partir daí tivemos todos os episódios possíveis de questionamento da soberania do eleitor e do processo eleitoral. Um deles foi o questionamento, ainda em 2014, das eleições no TSE, que desenterrou questionamentos comuns na década de 1950 sobre resultados eleitorais estreitos. No seu recurso em relação ao resultado eleitoral, o PSDB afirmou:

Cabe assinalar, contudo, que a despeito de tudo os requeridos [Dilma Rousseff e Michel Temer] obtiveram pífia vitória nas urnas. A diferença entre as duas chapas em disputa no segundo turno foi de apenas 2,28%, num universo de 105.542.273 votos válidos. Ora, somados os votos em branco e nulos (1,71% e 4,63% do total de 112.683.273 de votos apurados, respectivamente), tem-se que a legitimidade dos reeleitos é extremamente tênue. (static.PSDB.org.br/wp-content/uploads/2014/12/acaoTSE181214.pdf)

O recurso protocolado pelo PSDB foi rejeitado num primeiro momento, e depois o tribunal optou pela abertura de um inquérito que se estendeu por alguns anos e gerou um resultado extremamente polêmico já no governo Temer.

A abertura do processo de impeachment da ex-presidente Dilma Rousseff, após uma chantagem pública por parte do ex-presidente da Câmara Eduardo Cunha, expressa uma segunda via de questionamento do resultado eleitoral e da soberania política dele decorrente. Além disso, houve também o afastamento do próprio Cunha da presidência da Câmara e a tentativa de afastamento de diversos senadores, alguns por decisão liminar de um juiz do STF. A tese que defendo⁵ é que a democracia brasileira admitiu, até este momento, a continuidade de amplas vias antidemocráticas ou contrademocráticas de questionamento da soberania política e de resultados eleitorais, vias essas que parecem estar à disposição dos que queiram usá-las, e de tempos em tempos esses atores aparecem na conjuntura política. O argumento do pêndulo democrático baseia-se na ideia de que a democracia brasileira envolve tanto períodos democráticos como períodos de regressão democrática.⁶ Entendo por períodos de ampliação democrática aqueles nos quais ocorrem eleições sem contestação de resultados e nos quais as instituições da contrademocracia (Rosanvallon, 2009) aceitam seu papel subordinado em relação à soberania popular. Desse modo, o período de 1945 a 1964 pode ser compreendido como um período de expansão do pêndulo democrático, assim como o período entre 1994 e 2014. Por outro lado, entendo por períodos de regressão democrática aqueles nos quais existem questionamentos dos resultados eleitorais, associados ao fortalecimento das instituições da contrademocracia, que nesse caso ultrapassam o seu papel subordinado em relação às instituições constituídas pela soberania popular.

Uma segunda tese defendida aqui é que as estruturas de defesa de direitos no Brasil são frágeis e vinculadas não a garantias institucionais, mas a um arranjo intraelites que trocou uma estrutura de direitos por uma ideia de cordialidade que implodiu na crise atual. No início de 2018, a quebra de direitos passou a se expressar em intolerância até mesmo em relação às obras de arte, na violação aberta do direito de livre manifestação, na intervenção na liberdade acadêmica e na defesa aberta por membros do Poder Judiciário de limitação dos direitos de defesa e das garantias individuais.

Neste artigo, em primeiro lugar, vou retomar brevemente um argumento acerca da compatibilidade da formação brasileira com a democracia, argumento lançado por Sérgio Buarque de Holanda em 1948, no início da experiência democrática do pós-guerra. O meu objetivo é discutir a solução proposta pelo autor em relação à compatibilidade entre a nossa formação e a democracia e mostrar que ela recorre a estruturas não institucionais de tolerância. A partir daí vou analisar de forma institucional a organização tanto das estruturas democráticas quanto das estruturas antidemocráticas no Brasil. O meu argumento é que a institucionalidade brasileira possui amplas vias não eleitorais ou contraeleitorais, utilizadas de tempos em tempos. Para entender a democracia brasileira é necessário entender esse movimento pendular.

 

Democracia e antidemocracia no Brasil: um movimento pendular

O Brasil já passou tanto por momentos de otimismo em relação à sua democracia como por momentos absolutamente pessimistas ou de forte consenso antidemocrático. É nesse sentido que proponho a ideia de analisar não o imediato, mas a longue durée (Braudel, 1982)⁷ da democracia como um movimento ondulante. Trata-se de entender a democracia no Brasil a partir de um processo de construção mais longo, que deve ser pensado a partir das tentativas de instauração de uma ordem democrática no pós-guerra e dos inúmeros elementos/momentos autoritários que sobreviveram à democratização do nosso país entre 1946 e 1985 e que se rearticularam posteriormente. Nesse sentido, a interpretação que proponho é que o país oscila, desde 1946, entre ondas de otimismo democrático e fortes inversões antidemocráticas.

Meu ponto de partida para a apresentação do movimento pendular é uma afirmação de Sérgio Buarque de Holanda sobre a democracia presente em Raízes do Brasil (2016). Sigo aqui a análise de Brasílio Sallum Jr. (2012), que demonstrou convincentemente que a democracia para Sérgio Buarque constitui, simultaneamente, uma aspiração social e uma realidade em gestação. É como realidade em gestação que Sérgio Buarque afirma que “não é justo afiançar-se ... nossa incompatibilidade absoluta com os ideais democráticos. Não seria mesmo difícil acentuarem-se zonas de confluência e de simpatia entre esses ideais e certos fenômenos decorrentes das condições de nossa formação nacional” (2016, p. 219). Essa sentença, modificada junto com outras passagens para a edição de 1948 (Feldman, 2016),⁸ foi parte da onda otimista que varreu o país naquele momento. É possível afirmar que a posição de Sérgio Buarque foi entendida de forma mais otimista do que o seu conteúdo sugere. Afinal, na passagem citada, o autor apenas constatou que não existe uma incompatibilidade absoluta entre a formação brasileira e a democracia, argumento que segue a sua visão sobre a tensão entre iberismo e liberalismo. Em seguida, enumerou algumas compatibilidades, entre as quais a mais importante seria a aproximação entre a doutrina liberal e a presença do homem cordial na nossa formação. Vale a pena tratar em detalhe essa perspectiva, presente tanto nos elementos democráticos da nossa formação quanto nos elementos não democráticos.

A tese de Sérgio Buarque de que existem poucos elementos liberais na formação brasileira é uma tese correta que merece elaboração, porque os elementos não liberais ou de um liberalismo extremamente parcial se manifestam, recorrentemente, nos nossos conflitos políticos. Não conseguimos, entre 1946 e 2017 no Brasil, estabelecer uma estrutura razoável de vigência de direitos civis, supostamente aqueles que seriam os fundamentais na estruturação da ordem liberal democrática. Entender os problemas para a construção de uma ordem liberal e democrática no Brasil significa, antes de mais nada, entender o funcionamento dos elementos judiciais e civis no país. O processo de elaboração de constituições no país, entre 1946 e 1988 ou mesmo antes, não trouxe um aggiornamento mínimo em relação à vigência de direitos capaz de consolidar a ordem democrático-liberal. Assim, depois de certo período democrático, gera-se um período antidemocrático ou de tonalidade autoritária.

Essa instabilidade decorre, em primeiro lugar, do fato de a nossa tradição liberal não ter sido capaz de alinhar o Judiciário na estrutura de divisão de poderes - problema que, como mostraremos a seguir, continua sem solução. A formação de magistrados e o funcionamento da Justiça continuam se organizando de forma intraoligárquica, não pautada pela garantia de direitos civis. Durante esse período de mais de 70 anos, passamos por dois momentos diferenciados, ambos problemáticos, no processo de formação de uma tradição de direitos. Como veremos adiante, tais momentos não propiciaram nem a supressão da violência (Elias, 1994) nem sua submissão às regras do constitucionalismo liberal. O primeiro momento, bem descrito por Holanda, é um momento de tangenciamento do constitucionalismo liberal durante o século XIX (Veliz, 1980) e de construção de uma tradição de tolerância possível, mas problemática. Problemática porque o Brasil não constitucionalizou limites para a ação do Judiciário e dos órgãos policiais ou, quando constitucionalizou, isso não se tornou efetivo no sentido da criação de uma tradição de garantias individuais. Essa tradição, quando existiu, se deu através de estruturas intraoligárquicas próprias ao Poder Judiciário. Assim, o desenvolvimento de um constitucionalismo liberal sem o pano de fundo de uma tradição sólida de direitos e garantias individuais gerou um problema que reaparecerá dramaticamente em diversas conjunturas, em especial em 1964-1974 e em 2013-2018. Os episódios de forte repressão policial durante as manifestações de 2013 são uma mostra clara dessa tolerância precária e problemática, e a intervenção federal recentemente decretada no Rio de Janeiro constitui uma amostra adicional.

O segundo motivo pelo qual esse movimento pendular ocorre está ligado à fraca tradição de garantia de direitos no Brasil, frequentemente entendidos enquanto tolerância política privada, como apontou Sérgio Buarque de Holanda. Assim, as garantias para o exercício da atividade política e da diversidade ficaram apenas parcialmente resolvidos. O Brasil vive sob a égide do famoso adágio “Para os inimigos, a lei”,⁹ que parece constituir a máxima das operações da Polícia Federal após a Operação Lava Jato e das condenações realizadas por Sérgio Moro. Ou seja, o país teve e ainda tem uma forma cordial de tratar os delitos das suas elites, e o direito penal segue essa lógica, oferecendo desde múltiplas vias recursais até foro especial para políticos. Ainda assim, o que surpreende na crise 2013-2018 é que, uma vez relativizados os privilégios das elites, inexistem garantias individuais. Temos, portanto, um problema histórico em relação às formas de controle da violência e do exercício de direitos e garantias individuais no modelo que se desenvolveu no Brasil entre 1946 e 2018. Esse modelo gerou momentos autoritários e democráticos, mas o grande fenômeno resultante é a longevidade de estruturas e instituições formatadas nessa lógica, como Polícia Militar, Exército e Judiciário, como vamos mostrar em seguida.

 

Elites, Judiciário e eleições no Brasil (1946-2018)

O problema da formação e das práticas das elites no Brasil ainda não recebeu um tratamento adequado. Se tomarmos a definição clássica de elite, seja na sua acepção italiana com Mosca e Pareto, que trabalham a inevitabilidade de uma desigualdade entre os indivíduos (Bobbio, 1983), seja na acepção derivada da tradição anglo-saxã, de acordo com a qual toda sociedade tem uma estratificação necessária entre governantes e governados (Schumpeter, 1942), perceberemos que o problema brasileiro é um pouco mais complicado. Para entendê-lo, precisamos saber de que tipo de elite estamos falando. Vale a pena adotar um exercício comparativo que vá além de uma oposição entre elites e massas para compreender o papel problemático das elites na construção da democracia no Brasil.

É possível diferenciar os países a partir dos traços constitutivos da sua elite. Faz-se necessário, portanto, assumir que processos diferenciados de formação da elite produzem resultados distintos no longo prazo. No livro Why nations fail (2012), Acemoglu e Robinson abordam as características de longo prazo dos países e das elites e destacam dois problemas que merecem atenção numa discussão sobre elites e massas: a origem das elites no extrativismo colonial e na coerção do trabalho, e a concepção de democracia e de justiça que as elites têm. Coerção do trabalho de diversas maneiras é um dos elementos formadores de uma tradição de elites que acentuam as divisões sociais. Evidentemente, no caso do Brasil, estamos falando de elites extrativas e de uma relação de superexploração do trabalho. Esses elementos estão ligados às práticas contemporâneas dessas elites, que se expressaram na conjuntura 2013-2018, como as características da contração do trabalho doméstico, o rentismo financeiro (Bresser-Pereira, 2017) e, por fim, a revisão da legislação trabalhista, retirando direitos ligados ao trabalho. No entanto, esse não é o único problema que os autores apontam. Eu gostaria de assinalar um problema ainda mais grave: o papel da ideia de justiça e de garantias individuais no processo de formação dos países e das suas elites.

Acemoglu e Robinson chamam a atenção para o papel do direito no processo de formação simbólica e institucional de alguns países, em especial dos Estados Unidos e da Austrália. O caso dos Estados Unidos é bem conhecido, e dispensaria elaborações mais aprofundadas não fosse pelo componente de violação das garantias jurídicas existentes no Brasil neste momento. Esse elemento pode ser claramente identificado, no momento atual, na importação de institutos legais como a delação premiada, a qual, vale a pena apontar, foi completamente distorcida no caso brasileiro (Scott & Stuntz, 1992).¹⁰ No caso dos Estados Unidos, o sistema do júri, garantido pela Constituição em todos os casos de ofensa criminal, cumpre diversos papéis importantes, ausentes em muitos países da América Latina, em especial no Brasil. O primeiro desses papéis é democratizar o processo de quem julga pessoas envolvidas em delitos, um elemento democratizador fundamental, sobretudo em relação às sociedades europeias, nas quais o sistema de Justiça tinha uma forte marca classista. A presença do homem comum no sistema do júri oferece a garantia da não condenação por motivos técnicos ou por abuso do poder pelos membros da instituição judiciária, uma das sombras que pairam sobre a democracia brasileira neste momento. No caso do Brasil, o sistema judicial é completamente independente de vontade ou participação popular e alinha-se com as necessidades ou crenças das elites desde o Império. Esse aspecto é o que mais claramente sobressai nos momentos pendulares antidemocráticos, expressando-se nas intervenções no sistema político.

Por fim, temos a questão das elites, do autoritarismo e das escolhas de policies, políticas públicas. Esse é um problema que assombra a teoria democrática desde a sua origem e está na raiz da relação entre elites e massas no Brasil. O problema pode ser posto, nos termos mais simples possíveis, na forma de uma pergunta: a extensão do sufrágio para as classes populares nos países democráticos implicou uma captura do governo democrático pelas classes mais pobres? No caso da Europa e dos Estados Unidos, essa foi uma discussão importante na segunda metade do século XIX (Marx & Engels, 2012) e que recebeu como resposta um rotundo não. Ainda assim, temos um problema derivado do primeiro, para o qual teríamos que dar uma resposta mais condicional no caso do Brasil. As democracias mais avançadas - ou mais antigas - do hemisfério norte forneceram para as suas populações uma solução distributiva de acesso à renda, aos bens e aos serviços públicos desde o pós-guerra, o que não ocorreu na América Latina até muito recentemente (Rueschemeyer, Stephens & Stephens, 1992). Essa política distributiva esteve ligada a muitos fatores, entre eles um claro componente eleitoral. No caso do Brasil, ao contrário, notamos uma forte oposição a essa formulação das políticas públicas, exatamente no momento em que começávamos mais um ciclo de democracia ou de uma aproximação definitiva com os países democráticos no quesito produção de igualdade social por meio de políticas compensatórias. Mudanças de longo prazo nessas políticas, em geral, alteram a relação entre a elite e o sistema político de forma duradoura. Permitam-me tratar desse problema.

É possível afirmar, com base em Acemoglu e Robinson (2012), que há um trade-off na adoção da democracia, no que diz respeito à sua relação de longo prazo com as políticas públicas, que pode ser enunciado da seguinte forma: a institucionalidade democrática é por natureza durável. A sociedade democrática não é apenas aquela na qual vigora a noção de uma pessoa um voto hoje, mas aquela da qual se espera que continue democrática no futuro. “A democracia implica que amanhã haverá um voto para determinar políticas [policies] ou para decidir qual partido governará, e essa decisão será tomada por toda a população” (Acemoglu & Robinson, 2012, p. 24).

Essa é a afirmação mais importante por trás de alguns aspectos da natureza pendular da democracia no Brasil. Nos períodos de 1946 a 1964 e de 1994 a 2010, é possível afirmar que, se houve uma compatibilidade entre democracia e políticas públicas, também houve contestação extrainstitucional acerca do tema. No caso da compatibilidade entre democracia e adoção de políticas públicas distributivas, podemos pensar nos aumentos reais do salário mínimo nos anos 1950 e na reforma agrária no mesmo período. Se pensarmos na conjuntura pós-1988 e, em especial, no governo Fernando Henrique Cardoso, veremos que mudanças importantes nas políticas públicas se seguiram à sua vitória eleitoral. A privatização e a estabilização da moeda foram as principais decisões nessa direção. Podemos tecer o mesmo raciocínio em relação ao governo Lula. Ele instituiu mudanças importantes nas políticas públicas sancionadas pelo voto. A grande ampliação das políticas de proteção social e o novo papel da educação superior com o Reuni e as políticas de ação afirmativa apontam nessa direção. Mas sempre esteve presente o espectro da reação das elites às mudanças nessas políticas, como na reação às chamadas reformas de base no início dos anos 1960. Quando analisamos a Medida Provisória n.° 726, de 12 de maio de 2016, percebemos o mesmo questionamento por parte das elites às políticas públicas se manifestando mais uma vez no pós-impeachment. Essa medida provisória extinguiu todas as secretarias e ministérios ligados à ampliação de direitos ou a políticas distributivas, como o Ministério dos Direitos Humanos, o das Mulheres e da Igualdade Racial e o do Desenvolvimento Agrário.

Quando pensamos a longue durée da relação entre elites e democracia no Brasil, dois elementos sobressaem. Em primeiro lugar, a democratização insuficiente, que não atinge todos os poderes - em especial, não atinge o Poder Judiciário, podendo ser revertida por ele, possibilidade em aberto neste ano de 2018. Assim, o Poder Judiciário se organiza à margem da soberania democrática, o que, diga-se de passagem, também ocorre em outros países, mas de forma diferente devido à contenção do Poder Judiciário em questões ligadas à estrutura de checks and balances (Ackerman, 1993).¹¹ Em segundo lugar, a mais importante característica do Judiciário brasileiro, a presença de elementos como a impermeabilidade às formas democráticas de entrada e a rejeição absoluta ao controle externo pelas outras duas instituições democráticas, a saber, o Poder Executivo e o Poder Legislativo. Os dois elementos mencionados fazem do Judiciário um poder oligárquico e não democrático, e é a partir deles que podemos entender a sua atuação neste último período. Vale lembrar que o Judiciário brasileiro teve um papel progressista na ampliação de direitos sociais,¹² ainda que ele seja extremamente relutante em defender garantias individuais a não ser como um pacto interelites.

Nessa perspectiva, podemos entender melhor o funcionamento do pêndulo da democracia no país neste último período. Depois de uma longa jornada de interrupções democráticas, o Brasil superou de forma relativamente exitosa o problema do revezamento entre maioria e minoria, governo e oposição, entre 1994 e 2014. Ao superá-lo, ultrapassou também os vetos que existiam a uma determinação da policy pela maioria da população ou pelo eleitorado. Não temos motivos para supor que ambos os fatos não tenham produzido resultados amplamente positivos. Pelo contrário, índices de apoio à democracia no Brasil subiram, ao mesmo tempo que a desigualdade e a pobreza diminuíram significativamente. No entanto, voltam à cena, no período 2014-2018, dois fantasmas: o da não aceitação dos resultados eleitorais e o da definição não eleitoral da policy. Esses fantasmas fazem parte de uma estrutura pendular de democracia no Brasil.

 

Elites, eleições, transição pactuada e crise política

O Brasil tem um forte traço não eleitoral na sua constituição política. O Império e a República Velha podem ser considerados momentos nos quais o arranjo político não contava com praticamente nenhum componente eleitoral (Carvalho, 2017). No caso do Império, não havia eleições para o dirigente máximo e, no caso da República Velha, havia um arranjo oligárquico com quase nenhum elemento eleitoral. O sufrágio era extremamente baixo, atingindo uma proporção inferior a 5% da população (Nicolau, 2012). Assim, de fato, começamos a falar em eleições como definidoras do governo e das políticas no Brasil a partir de 1930. Nos primeiros anos da década de 1930, com a chegada de Vargas ao poder, ocorreu um duplo movimento para o estabelecimento de eleições diretas para presidente, tema que foi contencioso em 1945-1946, em 1983-1984 e volta a ser contencioso no período 2014-2018. Vargas estabeleceu eleições e criou a Justiça Eleitoral em 1932, um grande avanço naquela época, que tinha como objetivo criar algum elemento de legitimidade jurídica na proclamação e na contestação dos resultados eleitorais. Mesmo assim, na primeira eleição do período, Vargas sentiu a forte presença eleitoral das elites oligárquicas e suspendeu a convocação de eleições presidenciais.¹³ Como essas eleições nunca foram convocadas, podemos afirmar que a questão de uma determinação eleitoral da soberania política somente aparece no Brasil em 1945.

A primeira experiência democrática brasileira, entre 1945 e 1964, foi marcada por forte instabilidade. Três presidentes não completaram os mandatos: Vargas, Jânio Quadros e João Goulart. Dois presidentes completaram os mandatos: Eurico Gaspar Dutra e Juscelino Kubitschek. Mesmo assim, ambos tiveram os mandatos ameaçados desde o dia em que foram conquistados eleitoralmente. No caso de Dutra, sua eleição foi questionada por não ter alcançado maioria absoluta. No caso de Juscelino Kubitschek, a sua posse foi ainda mais difícil, porque ela significava uma retomada da hegemonia política pelo grupo varguista ou pessedista. Assim, nos dois casos de mandatos cumpridos, percebemos as marcas da instabilidade numa relação que voltará a ser questionada na conjuntura 2014-2018, a saber, a relação entre a eleição e a soberania política.

A transição brasileira para a democracia teve importantes elementos não eleitorais, lembrando algumas das características do Brasil pré-1930. O Brasil teve a transição com o maior grau de continuidade entre todos os países da América do Sul. Stricto sensu, a transição brasileira começou com o famoso discurso de Geisel em 1974, passou pela restauração de princípios como o habeas corpus ainda no governo Geisel, depois pela restauração das eleições para governadores em 1982, terminando com a eleição indireta de Tancredo Neves pelo Colégio Eleitoral em janeiro de 1985. Assim, a continuidade política no Brasil ocorreu com partidos forjados pelas elites autoritárias, no caso o PMDB, e sem o restabelecimento imediato do princípio da eleição direta.

Quando analisamos as mudanças trazidas pela Constituição de 1988 a essa relação frágil entre eleições e soberania política que caracteriza o país, percebemos que ela, ao mesmo tempo, reforçou e enfraqueceu tal relação, mantendo a possibilidade de reversão do movimento pendular democratizante. Do lado do fortalecimento do princípio soberano, temos na Constituição de 1988 os seguintes elementos: a realização ampla de eleições gerais para todos os cargos executivos, prefeitos, governadores e presidente; o objetivo de ampliação do sufrágio, cuja idade mínima foi reduzida para 16 anos e cuja abrangência foi sendo ampliada. Ao mesmo tempo, a Constituição foi bastante incisiva em propor a vigência de elementos não soberanos na organização da ordem política, entre os quais cabe destacar dois: o impeachment e a Justiça Eleitoral.

O impeachment, que constitui parte da tradição de alguns países (Sunstein, 2009),¹⁴ tem no Brasil uma configuração ampla que desestabiliza o poder presidencial. No caso brasileiro, o impeachment não segue o padrão internacional do presidencialismo, em particular o anglo-saxão, de acordo com o qual impeachments devem ser eventos muito raros. Para isso, eles não podem envolver oposição política ou questões administrativas (maladministration).¹⁵ No caso do impeachment, a Constituição de 1988 não reviu a Lei n.° 1.079, não por acaso elaborada alguns meses antes da eleição de Vargas em 1950 e que abre um enorme elenco de possibilidades para o impeachment. Com isso, o impeachment continuou sendo um elemento fortemente político na tradição da Nova República, em contraste com a tradição norte-americana e francesa, na qual é virtualmente impossível impedir o presidente.¹⁶ Não por acaso, todos os presidentes na Nova República, com exceção de Itamar Franco e Lula, sofreram processos de impeachment.

Em segundo lugar, a Justiça Eleitoral, originalmente concebida para civilizar o processo de legitimação de eleições, passou a ser controlada por um corpo jurídico que julga estar acima dos elementos soberanos da ordem política. E em terceiro lugar, mas não menos importante, instalou-se no Brasil uma concepção de que a política econômica deve estar insulada da soberania política, tornando o eleitor semissoberano (Schattschneider, 1961).

Assim, temos motivos históricos fortes o suficiente para afirmar que ainda não chegamos completamente ao final do processo de transformar as eleições na única forma de indicação dos presidentes. Esse é um longo processo que se baseia em dois pressupostos ainda não firmemente estabelecidos no Brasil: o primeiro é o de que a eleição constitui o único método de formação de governo, e o segundo é o de que vencer as eleições é a única forma de determinar as políticas públicas. Temos bons motivos para supor que nenhum dos dois elementos está claramente estabelecido no Brasil.

É possível afirmar que o momento de maior determinação democrática sobre as políticas públicas no Brasil se deu entre 1994 e 2014. Mesmo assim, ao final desse momento de instituição de um princípio democrático sobre a política pública, reapareceram na cena política, em 2014, atores econômicos e políticos surpreendentemente ligados ao PMDB (Nobre, 2013)¹⁷ que começaram a questionar essa relação. Vale dizer que essa questão apareceu de forma completamente legítima na eleição de 2014 e ali foi derrotada de forma também legítima. No entanto, a derrota das forças do mercado e da elite econômica mais uma vez mudou a direção do pêndulo democrático no Brasil. Quando pensamos o governo Temer, vemos que ele se propôs, desde o seu primeiro dia, a desfazer a relação entre programa eleito e política pública. Temer assumiu a presidência no dia 12 de maio de 2016 com uma agenda completamente própria ou pelo menos diferente do programa da chapa pela qual foi eleito, agenda expressa pela Medida Provisória n.° 726, de 12 de maio de 2016. O primeiro objetivo da medida foi negar qualquer relação entre o novo governo e uma pauta de direitos sociais e de diversidade cultural, sexual ou de qualquer outro tipo que continuasse a tradição de ampliação de direitos instituída pela Constituição de 1988. A medida provisória extinguiu todas as secretarias especiais ligadas a direitos, o Ministério do Desenvolvimento Agrário e o Ministério da Cultura (restabelecido depois). Assim, o impeachment e a Medida Provisória n.° 726 representaram um movimento de retorno no pêndulo democrático descrito, no que diz respeito à relação entre a vontade do eleitorado e as políticas públicas, pêndulo esse que geralmente se movimenta quando as forças do mercado se sentem contrariadas, como vamos mostrar a seguir.

 

Democracia e liberalismo econômico jabuticaba

Uma das forças que movimentam o pêndulo na direção da contrademocracia no Brasil é a disjunção entre eleições e políticas públicas. No final dos anos 1940, Eugênio Gudin teceu as primeiras críticas à política desenvolvimentista elaborada por Vargas no período entre 1930 e 1945, iniciando um debate sobre o modelo econômico brasileiro que atravessou o pós-guerra e o período autoritário sem ser resolvido (Bielschowsky, s.d.). Ele não se resolveu durante o autoritarismo porque, entre os militares, havia também um setor desenvolvimentista, que se expressou no 11 Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979), com a proposta de aprofundamento da substituição de importações.

Para os objetivos do argumento pendular, a questão fundamental não é a natureza do debate entre desenvolvimentistas e liberais ou a existência de um debate sobre a política econômica, que ocorre em todas as partes. O que interessa são os elementos políticos que as forças econômicas ditas liberais utilizam (Singer, 2018).¹⁸ No período entre 2003 e 2015, principalmente a partir de 2008, foram estabelecidos novos arranjos particularistas na política econômica, cuja crise levou a uma rearticulação política das forças liberais no Brasil. O sistema financeiro foi privilegiado politicamente em quase todo esse período, até que, no começo de 2012, o governo de esquerda e os desenvolvimentistas se voltaram contra esse sistema, que reagiu não só revertendo a política econômica (Singer, 2015) como também capitaneando a mudança de direção do pêndulo da construção democrática.

O mercado financeiro assume a hegemonia da condução da economia e opta por destruir amplos setores industriais e impor austeridade ao Estado, austeridade que gera uma crise sem precedentes no setor público, crise essa cuja paternidade o sistema financeiro não assume. Em associação com um jornalismo econômico politicamente posicionado, tenta-se jogar a conta da crise apenas no desenvolvimentismo, sem abrir a discussão fundamental sobre a natureza da austeridade econômica e a impossibilidade da recuperação econômica nesses termos. Vale a pena notar que o conceito de austeridade não pertence à tradição liberal, como mostrou recentemente Blyth (2015). Ele pertence à tradição econômica germano-austríaca do pós-Primeira Guerra Mundial. Não por acaso, a recuperação da crise de 2008 nos Estados Unidos e na Inglaterra não passou pela austeridade, e sim por um processo de forte intervenção na economia, centrado nos bancos centrais e conhecido como quantitative easing.

No cenário brasileiro, em que liberalismo e conservadorismo sempre estiveram associados, o que ocorreu na inflexão da economia foi um movimento de forte desorganização da economia e do Estado. No caso do Estado, prevalece de forma inédita uma ruptura completa entre eleições, representação e política pública. A adaptação do Estado a um novo patamar de gastos se dá pondo na agenda, de forma não eleitoral, a redução de gastos fundamentais nas áreas de educação, ciência e tecnologia, saúde e previdência social, ao mesmo tempo que são preservados os gastos e salários das corporações judiciais. No entanto, o problema que o corte nas políticas públicas apresenta é claro: não parece que o programa de cortes nas despesas do Estado tenha apoio público ou viabilidade eleitoral. Como ficou claro nas eleições de outubro passado, a viabilidade eleitoral desse programa se deu a partir de um forte processo de distorção da soberania popular via redes sociais, com a vitória de um candidato que jamais debateu as suas ideias em público. Nesse caso, impeachment e mudança radical na política econômica e na organização do Estado teriam que se articular mais fortemente com a relativização da própria soberania popular. Assim, a questão que se coloca para os próximos anos consiste em saber até onde irá se dar a reversão pendular da experiência democrática da Nova República, que continua em jogo no governo Jair Bolsonaro.

À guisa de conclusão, o que eu afirmaria é que em algum momento a reversão pendular terá que estancar, se não estivermos falando em ruptura democrática. Encontram-se nessa balança do estancamento popular três questões fundamentais: a vigência de direitos (especialmente os civis), a questão da determinação das políticas públicas e o problema da privatização do Estado. Em relação aos direitos civis, será necessário algum arranjo não apenas no caso do direito penal, mas também em relação aos direitos civis da população de baixa renda, mais uma vez ameaçada com ações do Exército a partir do decreto de intervenção no Rio de Janeiro. Quanto às políticas públicas, a questão é saber o limite da reversão de propostas que constituíram o cerne das políticas públicas da Nova República, como o direito à saúde, consubstanciado no acesso ao sus. Por fim, no caso da privatização do Estado, a questão é quais os limites da ampla utilização privada de instituições estatais, como a Petrobras e os bancos públicos.

De alguma maneira, esses três pontos já estavam presentes na discussão realizada por Sérgio Buarque de Holanda em 1948. O autor abriu a via para pensar a democracia ao afirmar não ser possível afiançar a nossa incompatibilidade absoluta com essa última, mostrando que a democracia é possível entre nós. No entanto, ele não deixou de apontar problemas que nestes 70 anos permanecem sem solução, entre os quais a vigência parcial do liberalismo e dos direitos civis. Ao mesmo tempo, ele não afirmou a nossa compatibilidade absoluta com a democracia, que mais uma vez percebemos ser problemática. Assim, nestes mais de 70 anos que vão de 1946 até hoje estamos vivendo processos pendulares, e não uma construção democrática constante, como gostaríamos de supor. Reconhecer esse fato tem implicações políticas e acadêmicas.

 

Referências

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Correspondência:
Leonardo Avritzer
Avenida Presidente Antônio Carlos, 6627
31270-901 Belo Horizonte, MG
avritzer1@gmail.com

Recebido em 21/1/2019
Aceito em 23/1/2019

 

 

1 Este texto é uma versão modificada de um artigo publicado em 2018: Novos Estudos Cebrap, 37(2),273-289.
2 As chamadas pedaladas fiscais fazem parte da Lei de Responsabilidade Fiscal, que emendou alguns artigos da Lei n.° 1.079, sobre o impeachment. Existem dois problemas com essa via de remoção da presidente. O primeiro é a generalidade do uso, no Brasil, da suplementação orçamentária sem autorização pelo Executivo. Todos os presidentes desde 1994 utilizaram esse instrumento, e o próprio vice-presidente o utilizou no exercício da prerrogativa de presidente. Assim, houve a aplicação de um dispositivo menor da lei do impeachment com a quebra do princípio da igualdade perante a lei. Sobre o problema da generalidade no Estado democrático de direito, ver Neumann (1967).
3 O macarthismo foi uma forte inflexão na relação entre democracia e liberdade de expressão nos Estados Unidos. Ele começou com legislações específicas do Poder Legislativo para analisar a lealdade dos funcionários públicos e se expandiu com a aprovação da Lei de Atividades Antiamericanas. Ao propor uma lei de segurança interna, o macarthismo avançou no seu ataque à liberdade de expressão. A lei foi vetada pelo então presidente Harry Truman e teve o seu veto rejeitado no Congresso norte-americano. O macarthismo chegou ao fim quando a Suprema Corte proibiu demissões do serviço público com base em perguntas sobre as ideias políticas dos funcionários públicos em 1956, na decisão Slochower vs. Board of Education.
4 Existem muitas evidências do não reconhecimento do resultado eleitoral por Aécio Neves. A mais contundente delas é a entrevista concedida ao jornal O Globo no dia 30 de novembro, na qual ele afirma ter sido derrotado por uma organização criminosa.
5 Essa tese será apresentada em seu formato completo no livro O pêndulo da democracia no Brasil, a ser publicado pela editora Todavia.
6 Gostaria aqui de esclarecer que existe uma diferença entre regressão democrática e momento antidemocrático. Entendo regressão democrática como um momento de diminuição do apoio à democracia por amplas camadas da opinião pública e de contestação de resultados democráticos. Já os momentos antidemocráticos implicam rupturas mais radicais em relação às instituições eleitorais.
7 O meu uso do conceito de longue durée não é completamente ortodoxo. Braudel define a longue durée como um processo que dá prioridade, na análise social, às estruturas históricas de longo prazo. Braudel pensou essas estruturas como grandes formações econômicas de longo prazo capazes de influenciar a história mais profundamente do que uma concepção de história baseada em fatos. Neste artigo, estou tomando emprestado a ideia de longue durée num sentido menos econômico e um pouco menos estrutural. Trata-se, neste caso, de estruturas de longo prazo ainda que não tão antigas quanto as estruturas do mundo mediterrâneo analisadas por Braudel. Também não realizo nenhuma diferenciação entre estruturas econômicas e estruturas políticas.
8 Refiro-me aqui às observações de Luiz Feldman acerca de páginas acrescentadas, mas principalmente à supressão de passagens sobre a infalibilidade do voto da maioria.
9 Essa expressão existe em toda a América Latina, do México ao Peru, com diferentes referências autorais. Os mexicanos a atribuem a Benito Juárez, e os peruanos a Oscar Bonavides. No Brasil, ela não tem uma autoria definida, mas expressa a desigualdade dos indivíduos perante a lei. A Operação Lava Jato, diga-se de passagem, realizou uma adaptação bastante engenhosa dessa máxima ao propor o curioso mote “Ninguém está acima da lei”, repetido diversas vezes por alguns dos seus principais idealizadores, Deltan Dallagnol e Sérgio Moro. O problema com essa afirmação é que ela não supõe a igualdade da aplicação do direito, mas apenas uma movimentação no sentido da diferenciação interna da aplicação do direito. No caso da Lava Jato, a investigação ad nauseum do ex-presidente Lula pode ser justificada dessa forma, embora ela tenha desobedecido todas as garantias legais.
10 Nos Estados Unidos, a delação premiada é parte de uma tradição que podemos chamar de direito contratual. Plea bargain é um instituto do direito penal norte-americano que permite uma negociação entre o réu e o procurador, mas que tem, como pano de fundo, o risco de cada um deles enfrentar o júri. No caso do réu, o risco é evidentemente a condenação, mas o procurador tem o risco de não conseguir a condenação. A delação premiada no Brasil envolve uma associação entre o procurador e o juiz, que anula o risco da não aceitação da delação para o Estado e transfere todos os riscos para o réu, já que o juiz é parte do processo investigativo, uma prática portuguesa do século XIX.
11 Tenho em mente aqui a discussão de Bruce Ackerman acerca do papel conservador do Poder Judiciário nas mais importantes transformações da democracia norte-americana: na abolição da escravidão com a promulgação das emendas 13 e 14 por Lincoln, no período conhecido como Reconstruction, e durante o New Deal. O importante desses dois momentos é que eles são fortemente soberanos. Neles, o Judiciário é posto à margem da política.
12 É importante qualificar essa afirmação, já que os chamados direitos sociais variam e frequentemente não é claro que a intervenção do Judiciário na obtenção de tratamentos e remédios tenha efeito positivo nas próprias políticas sociais.
13 Não considero Getúlio Vargas nem ditador nem democrata, mas um político que oscilou fortemente entre essas duas dimensões entre 1930 e 1954. Por um lado, Vargas nunca foi um liberal, e seus discursos dos anos 1930 e dos anos 1950 expressam isso. Por outro lado, ele tinha preocupação com o social, o que mostrou ao longo de toda a sua trajetória, principalmente na sua volta ao poder pela via eleitoral, em 1950 (Neto, 2013).
14 A abrangência do impeachment varia nas diversas tradições presidencialistas. Nos eua, o impeachment está inscrito na Constituição, mas só pode acontecer por crimes graves e é praticado excepcionalmente. O país que não tinha tradição de impeachment até 2014 era a França, onde o presidente continua quase impossível de remo ver.
15 O termo maladministration apareceu nos debates constitucionais da Filadélfia em torno de quais elementos o impeachment deveria envolver. Apesar de a ideia de maladministration ter surgido nos debates, James Madison advogou a retirada dessa ideia e a remoção do presidente somente em caso de crime grave.
16 A França é um caso alternativo que tem de ser considerado porque, por um longo período, ela foi um exemplo de presidencialismo sem impeachment.
17 A tese a respeito do período de expansão democrática ocorrido entre 1994 e 2014 questiona aspectos do argumento sobre o peemedebismo, segundo Marcos Nobre (2013). A tese central defendida pelo autor tem como ênfase a ocupação de cargos de poder pelo PMDB entre o governo Sarney e o governo Dilma, ocupação essa dissociada de uma proposta política de gestão do Estado ou das políticas públicas. Apesar de este ser um ponto importante para a análise do período conhecido como Nova República, ele deixa de lado a viabilização pelo PMDB das opções eleitorais majoritárias vitoriosas, nas diferentes eleições desse período. Nesse sentido, a tese do pêndulo é diferente da tese do peemedebismo porque ela leva em consideração um processo de viabilização das posições eleitorais majoritárias pelo PMDB. Esse processo apenas se encerrou no governo Dilma Rousseff.
18 Meu argumento, apesar de diferente, é completamente compatível com o argumento defendido por André Singer (2018). Ele enfatiza em sua análise a formação de uma ampla coalizão desenvolvimentista entre a classe trabalhadora e a burguesia nacional no início do governo Dilma Rousseff, a partir do diagnóstico de que uma reindustrialização seria necessária para aumentar o crescimento econômico. Em seguida, o autor descreve a conjuntura de enfrentamento entre os desenvolvimentistas e os liberais entre 2012 e 2016 em torno de diferentes concepções de política econômica. Minha análise converge com a de Singer em relação ao enfrentamento entre desenvolvimentistas e liberais, mas a ênfase em relação a esse mesmo período recai sobre as formas políticas utilizadas pelo sistema financeiro para derrotar os arranjos desenvolvimentistas e suas consequências para a democracia brasileira.