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Este estudo teve por objetivo analisar os papéis atribuídos aos operadores da rede de proteção dos direitos de crianças e adolescentes pela política nacional de garantia do direito à convivência familiar e comunitária. Nesse sentido, foi empregado o referencial teórico histórico-crítico, o qual problematiza o significado da questão social e os limites das políticas públicas nos marcos constituintes do sistema de produção capitalista (Behring, 2014).
Partiu-se do pressuposto de que os agentes sociais da rede de proteção têm como atribuições efetivar a política de convivência familiar em âmbito nacional, priorizar a manutenção e reintegração à família de origem ou extensa, atuar de forma integrada nos eixos do Sistema de Garantia de Direitos, agenciar parcerias com setores do Estado e segmentos organizados da sociedade. Compreendem-se por agentes os órgãos públicos e as organizações sociais responsáveis pela promoção, proteção e defesa das prerrogativas infantojuvenis.
A preservação dos vínculos familiares e comunitários é prioritária na Constituição Federal de 1988, enquanto obrigação da família, sociedade e Estado, em local isento de violência. O Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), de 1990, reforça o compromisso de crianças e adolescentes serem educados no seio familiar e, excepcionalmente, em lares substitutos, na tentativa de assegurar o desenvolvimento em ambiente propício. Assim, pautada na proteção integral, essa legislação propiciou garantias ao público infantojuvenil, como o convívio em família e na comunidade (M. L. N. Souza, Brito, & Monteiro, 2021).
Entretanto, na prática, são observadas diversas situações de violação desse direito, como o avanço da institucionalização e da adoção, crianças e adolescentes em contexto de rua, negligência, abandono e violência, judicialização das relações familiares, escassez de políticas e programas de apoio. Neste momento, existem no país 4.806 serviços de acolhimento, 33.301 pretendentes à adoção e 30.887 acolhidos, dos quais somente 9.189 estão aptos para a adoção (Conselho Nacional de Justiça [CNJ], 2021). Ou seja, há mais adotantes do que sujeitos em situação de acolhimento, nem todos esses estão aptos para serem adotados e a quantidade de serviços de acolhimento é desproporcional ao número de acolhidos.
Esse cenário tem suas raízes atreladas à reforma do Estado brasileiro, iniciada na década de 1990, sob os moldes do neoliberalismo, a qual contribuiu para o crescimento do terceiro setor, enquanto via alternativa às atividades econômicas estatais e de mercado, herdada da tradição filantrópica das comunidades eclesiais de base e formada por entidades da sociedade civil, que operam recursos públicos e privados para fins não lucrativos (Yazbek et al., 2012). Diante da expansão desse segmento, amparado no repasse de responsabilidades sociais e na formação de parcerias público-privadas, os movimentos sociais cederam à pressão do Estado e construíram alianças com o governo em troca de participação nas arenas políticas e da manutenção dos benefícios conquistados pela classe trabalhadora (Behring, 2014).
Esse associativismo diferencia as Organizações Não Governamentais (Ongs) tradicionais da década de 1980, com fortes características reivindicativas, participativas e militantes, das entidades emergentes, que contribuem para transformar a garantia de direitos através de políticas públicas do Estado em prestação de serviços por meio de ações sociais isoladas ou solidárias, de caráter voluntário. Ante os riscos da privatização e filantropização, essas alianças ocorrem no vácuo da inação estatal, não constituem políticas, negam a pólis e a universalização, dirigem-se a grupos especiais, privatizam o bem público e substituem as políticas sociais sob a alegação de ineficácia e corrupção do aparato estatal (Gohn, 2016).
Entre as linhas estratégicas de ação da política intersetorial de atendimento aos direitos da infância e adolescência estabelecidas pelo ECA, estão os programas destinados a prevenir ou abreviar o período de afastamento familiar e a garantir o efetivo exercício do direito ao convívio em família e na comunidade (Lei n. 8.069/1990). A formulação dessa política pública foi intensamente influenciada pelas ações das frentes de organização dos movimentos sociais, em um cenário marcado por disputas de interesses entre diferentes forças no interior da sociedade brasileira, com destaque para os segmentos progressistas, os quais pressionaram os órgãos governamentais por meio de reivindicações em favor das necessidades do público infantojuvenil (Crestani & Rocha, 2018).
Fruto de mobilizações e reivindicações da sociedade civil organizada, o Plano Nacional de Promoção, Proteção e Defesa do Direito de Crianças e Adolescentes à Convivência Familiar e Comunitária (PNCFC) (Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente [Conanda] & Conselho Nacional de Assistência Social [Cnas], 2006) foi elaborado com o objetivo de integrar os serviços que compõem a política nacional. Esse instrumento de planejamento contribuiu para inovar as formas de construção de programas voltados para o segmento infantojuvenil no Brasil, uma vez que se distanciou da cultura de institucionalização e impulsionou a proteção das concessões legais e a preservação dos laços familiares (Mastroianni, Sturion, Batista, Amaro, & Ruim, 2018).
Embora as medidas protetivas de colocação em família substituta e acolhimento institucional configurem recursos essenciais para a preservação dos laços familiares e comunitários, as estratégias de manutenção e reintegração de crianças e adolescentes em suas famílias de origem ou ampliadas têm prioridade, por tais ambientes ofertarem condições mais favoráveis ao seu desenvolvimento (Gabatz, Schwartz, & Milbrath, 2019). Nesses termos, antes do ingresso de uma criança ou adolescente em alguma instituição de acolhimento, o foco deveria ser sua manutenção no ambiente familiar e comunitário, o que levanta a discussão sobre a lógica liberal de proteção, controle e pacificação social que permeia as relações institucionais entre o Estado ordenador e as famílias tuteladas, consideradas negligentes e perigosas, cuja liberdade é objeto de restrições (Nascimento, 2017).
Os pontos em comum dos marcadores jurídicos mencionados são a descentralização da tutela do Estado sobre as questões da infância e adolescência e o matriciamento da instituição familiar. Essa última tem sido deslocada da condição tradicional de subjugada por setores da sociedade para ocupar espaços de proteção dos direitos da infância e adolescência, sob a tônica de um regime social familista, no qual é atribuída à família a responsabilidade primária pelo bem-estar de seus membros. Sob tal viés, concerne ao Poder Público zelar pelo bem-estar social através de políticas de assistência e prover condições para que as famílias possam cumprir com seus deveres (Crestani & Rocha, 2018; Mastroianni et al., 2018).
A despeito do tipo de arranjo familiar em análise, as políticas sociais ainda atribuem às mulheres – mães, madrastas, avós, tias e irmãs – a responsabilidade pela criação e a educação de crianças e adolescentes, o que remete à discussão acerca das diferenças acentuadas na distribuição dos papéis sociais entre homens e mulheres e da provisão de cuidados enquanto uma questão privada da figura feminina (Kappler & Mendes, 2019). Diante de situações que inviabilizem a proteção dos direitos infantojuvenis e em meio aos limites orçamentários das políticas de apoio familiar, cabe ao Estado intervir junto às famílias, através da oferta de condições materiais que possibilitem o exercício de seu papel, e implantar políticas de combate às ocorrências de ameaça ou violação de garantias (A. C. O. L. Souza & Dias, 2022).
Em outra vertente, os movimentos populares lutaram pela democratização dos órgãos estatais e abriram espaço para a emergência dos conselhos gestores, enquanto instrumentos representativos de institucionalização da participação social na gestão pública (Gohn, 2016). Outra expressão dessa mobilização social foi a formalização pelo Conanda do papel das entidades não governamentais de controlar os serviços oferecidos pelos órgãos governamentais (Resolução n. 113/2006). Buscou-se assim integrar as políticas setoriais e a de atendimento aos interesses infantojuvenis, seus serviços e planos, cuja execução exige formação permanente, gestão compartilhada, agenda política e projeto societal (Gohn, 2016).
Como poderá ser observado no decorrer deste estudo, o PNCFC atribui aos operadores da rede de proteção os papéis de garantir os direitos de crianças e adolescentes, realizar ações intersetoriais, apoiar a família, conceder atenção especial às novas gerações, exercer o controle social e superar as situações de violação de direitos. Essas atribuições parecem revelar o intento dos formuladores do plano de implementar a política de convivência familiar em âmbito nacional, integrar os eixos estratégicos de atuação, estimular a formação de parcerias entre Estado e sociedade e preservar o poder familiar. Convém, portanto, questionar: Que interesses circundam a manutenção ou extinção do poder familiar? Quais os obstáculos para o exercício do direito ao convívio em família? Que importância tem a intersetorialidade nesse processo? Que configurações assume a incidência política exercida pela sociedade civil sobre o Estado? Quais os desdobramentos da formação de alianças público-privadas?
Método
A coleta de dados deu-se por meio da análise documental, um tipo de estratégia que possibilita a exploração tanto de fontes documentais primárias, que ainda não receberam tratamento analítico, como de materiais secundários, que podem ser reelaborados de acordo com o objeto de pesquisa (Gil, 2019). Essa técnica tem como desvantagens as ocorrências em que os documentos não traduzem as informações reais sobre o fenômeno pesquisado; as escolhas arbitrárias de temáticas e percursos metodológicos em razão da escassez de recursos; e as situações de objetividade precária, as quais suscitam questionamentos sobre a fidedignidade dos dados coletados (Lima Junior, Oliveira, Santos, & Schnekenberg, 2021).
Foi submetido a essa modalidade de análise das informações o PNCFC, documento formulado pelo Poder Público com o objetivo de implementar políticas que assegurem a garantia do direito de crianças e adolescentes ao convívio familiar e comunitário, de forma integrada e articulada com outras políticas de governo (Conanda & Cnas, 2006). Com alcance nacional, esse plano constitui material secundário, de natureza estratégica, pois auxilia a traçar metas no campo da preservação dos vínculos afetivos e sociais, estando disponível no sítio eletrônico do Ministério do Desenvolvimento Social (https://mds.gov.br/).
Convém registrar que a implementação de políticas públicas depende, entre outros fatores, da construção de um plano de ação, pois tal instrumento reúne contribuições de governos, segmentos sociais e conselhos gestores, que auxiliam a definir ações prioritárias em campos de interesse da população. Não há consenso sobre suas fases de planejamento, mas essas costumam ser divididas em: Diagnóstico; Envolvimento e compreensão; Elaboração; Implementação; e Avaliação (Ministério da Cidadania, 2019). Outros aspectos podem ser considerados, como a definição dos agentes envolvidos, o emprego de grupos e metodologias de trabalho, o estabelecimento de fontes de recursos, parâmetros de revisão, formas de registro e monitoramento (Fundação Abrinq, 2017).
A partir da análise do preâmbulo do PNCFC, foram identificados os agentes sociais governamentais e não governamentais, representantes do Estado e da sociedade civil, que participaram efetivamente de seu processo de elaboração. Em seguida, foi realizada uma leitura integral e atenta do texto desse plano, por meio da qual foram retirados trechos, pertinentes ao objeto desta pesquisa, para compor o corpo de análise. Os fragmentos recortados desse material foram transformados em unidades de análise e seus conteúdos, distribuídos em classes temáticas e categorias elaboradas a posteriori.
Para esmiuçar os dados coletados, foi utilizada a técnica de Análise de Conteúdo Temática (Bardin, 2015; Minayo, 2012), uma estratégia de exploração qualitativa de informações em pesquisa social, que se divide em três fases, abrangentes e flexíveis entre si, as quais norteiam a trajetória analítica: (1) leitura compreensiva dos objetos selecionados ou pré-análise; (2) exploração desses materiais; (3) tratamento dos resultados e elaboração de sínteses interpretativas. Esses procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo permitiram obter indicadores qualitativos, que tornaram possível a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção dos elementos levantados (Minayo, 2012).
Na primeira etapa, a partir da distribuição das unidades analíticas, foi estruturado um corpus de análise, que fundamentou a descrição e a interpretação dos objetos elencados. Na segunda etapa, os fragmentos de texto foram distribuídos no esquema de classificação inicial e reagrupados por classes temáticas e categorias. Na terceira etapa, foi elaborada uma síntese das interpretações realizadas, de modo a estabelecer o diálogo entre os temas levantados e os pressupostos pertinentes ao objeto desta pesquisa. Vale assinalar que estudos desenvolvidos mediante informações de acesso e domínio públicos não precisam ser avaliados pelo sistema de ética em pesquisa do Conselho Nacional de Saúde (CNS) (Resolução n. 510/2016).
Resultados e discussão
Fizeram parte do processo de elaboração do PNCFC, de modo paritário, 22 instituições governamentais e 31 entidades não governamentais, entre titulares e suplentes, do Conanda e do Cnas. No grupo dos representantes do governo estavam Ministérios e Secretarias de Estado e mandatários dos Estados e Municípios. Por sua vez, a sociedade civil foi representada por entidades ligadas à promoção, proteção e defesa dos direitos de crianças e adolescentes. Convém destacar a participação efetiva e majoritária desse último segmento nas reuniões de formulação do plano nacional, enquanto herança da luta travada pelos movimentos sociais em busca da democratização dos espaços deliberativos (Gohn, 2016).
O texto do plano foi dividido em oito seções com objetivos distintos, a fim de abarcar a apresentação e os antecedentes da política nacional de convivência familiar e comunitária, seus marcos legal, conceitual e situacional, suas diretrizes e seus objetivos gerais, os resultados programáticos, a implementação, o monitoramento, a avaliação e o plano de ação. Esse último aspecto ramifica-se em quatro eixos, com propostas de ações permanentes e de curto, médio e longo prazo: Análise da Situação e Sistemas de Informação; Atendimento; Marcos Normativos e Regulatórios; Mobilização, Articulação e Participação. Vale registrar que a efetivação das ações previstas no PNCFC está relacionada à implementação da política nacional, pois esse instrumento reuniu contribuições dos agentes sociais para a definição de prioridades no campo dos direitos infantojuvenis (Ministério da Cidadania, 2019).
Por meio da análise de conteúdo de trechos retirados do plano nacional, tomados como unidades de análise, foram identificadas as seguintes classes temáticas a posteriori: a) Garantia dos direitos de crianças e adolescentes; b) Ações intersetoriais; c) Apoio à família; d) Atenção especial às novas gerações; e) Controle social; f) Superação das violações de direitos, como pode ser observado na Tabela 1. Nos tópicos que seguem, as classes e suas respectivas categorias são delimitadas e discutidas com base no referencial teórico adotado neste estudo.
Tabela 1 Papéis atribuídos aos operadores da rede de proteção pela política nacional de convivência
| Classes temáticas | Categorias |
|---|---|
| Garantia dos direitos de crianças e adolescentes | Proteção social |
| Defesa dos direitos | |
| Concepçāo de crianças e adolescentes como sujeitos de direitos | |
| Ações intersetoriais | Agentes sociais |
| Políticas sociais | |
| Apoio à familia | Políticas públicas |
| Reconhecimento da autonomia familiar | |
| Atenção especial às novas gerações | Adolescência e juventude |
| Desenvolvimento infantojuvenil | |
| Controle social | Sociedade civil |
| Conselhos de direitos | |
| Superação das situações de violação de direitos |
Garantia dos Direitos de Crianças e Adolescentes
Essa classe temática diz respeito à responsabilidade do Estado, sociedade e família, amparados no reconhecimento das prerrogativas e dos deveres de cidadania da população infantojuvenil, de garantir o acesso dessa e de seus familiares a serviços básicos, com fins de proteger os vínculos familiares e comunitários naturais ou, não sendo isso possível, construir relações familiares substitutivas. Nessa classe, estão presentes as categorias proteção social, defesa dos direitos e concepção de crianças e adolescentes como sujeitos de direitos.
A proteção social corresponde às medidas adotadas pelos agentes sociais governamentais e não governamentais para garantir a preservação dos vínculos familiares naturais e, nos casos de afastamento, a manutenção do direito à convivência familiar e comunitária, independentemente do contexto. A defesa dos direitos contempla as ações desenvolvidas pelos operadores da rede de proteção no sentido de resguardar, por meio de políticas públicas específicas, as garantias fundamentais de crianças e adolescentes, a exemplo da convivência familiar e comunitária. A concepção de crianças e adolescentes como sujeitos de direitos abarca a compreensão compartilhada pelos agentes sociais de que tais indivíduos são cidadãos, cujos benefícios e deveres devem ser garantidos por lei e através de políticas públicas, em especial a preservação dos vínculos familiares e comunitários de origem.
Conforme indica a análise de trechos do plano nacional de convivência familiar e comunitária, o Estado e a sociedade devem dividir a responsabilidade pela conservação de crianças e adolescentes nas suas famílias de origem, principalmente nas situações de risco e enfraquecimento dos laços afetivos, por meio de providências que aliem “o apoio sócioeconômico à elaboração de novas formas de interação e referências afetivas no grupo familiar” (Conanda & Cnas, 2006, p. 15). Compete aos agentes sociais governamentais e não governamentais compartilhar o compromisso pela preservação dos vínculos familiares naturais, a fim de evitar seu rompimento, através de ações de suporte social, econômico e emocional; no entanto, segundo Crestani e Rocha (2018), como a legislação preconiza a manutenção de crianças e adolescentes em suas famílias de origem, é responsabilidade do Estado prover as condições necessárias para efetivação dessa garantia, sendo reservado um papel complementar à sociedade.
Nos casos de ruptura dos elos familiares, em razão da exposição de crianças e adolescentes a situações de risco, os operadores da rede de proteção detêm o ônus de propor medidas de “restauração dos laços familiares ou de criação de novos vínculos” (Conanda & Cnas, 2006, p. 49), no intuito de preservar o direito fundamental ao convívio em família e na comunidade. Quando os vínculos afetivos são violados, em contextos de vulnerabilidade social, cabe aos agentes sociais intervirem com o objetivo de reconstruí-los ou dispor sobre alternativas para garantir a convivência em ambientes familiares e comunitários, sem deixar de considerar, tal como sustentam Mastroianni et al. (2018) e M. L. N. Souza et al. (2021), que a culpabilização das figuras parentais pelos problemas familiares é atravessada por questões de classe, gênero, etnia e apenas mascara as falhas apresentadas pelas políticas de assistência.
A manutenção dos vínculos familiares e comunitários naturais está amparada no acesso de crianças, adolescentes e suas famílias a serviços básicos e a políticas voltadas ao atendimento de suas necessidades específicas, como “viver e conviver com o vírus HIV/AIDS ou ser portadora de sofrimento mental [...] situações [...] ameaçadoras aos direitos” (Conanda & Cnas, 2006, p. 52). Embora a preservação dos laços afetivos e sociais esteja atrelada ao nível de acessibilidade dos membros familiares a políticas públicas, não é esclarecido qual o papel dos operadores da rede de proteção junto à política de atenção aos interesses infantojuvenis, o qual, conforme argumentam Mastroianni et al. (2018), pode ser sintetizado na busca pelo fortalecimento das bases familiares e comunitárias de apoio às crianças e adolescentes.
A efetivação da garantia ao convívio em família e na comunidade exige a divisão de responsabilidades entre as instituições governamentais e entidades não governamentais “por meio do apoio técnico e/ou financeiro dos órgãos do Poder Executivo e Judiciário” (PNCFC, 2006, p. 60) e a descentralização dos órgãos de defesa das prerrogativas infantojuvenis, com a “implementação, em todos os municípios brasileiros, dos Conselhos de Direitos e Tutelares” (Conanda & Cnas, p. 60). A distribuição de funções entre Estado e sociedade é mais uma vez reforçada, sendo operacionalizada através da oferta de subsídios pelos diferentes setores de gestão, ao mesmo tempo que é lançado um olhar sobre a interiorização dos conselhos tutelares e de direitos, sem elucidar a contribuição desse processo para o resguardo da convivência familiar e comunitária. Sobre esse último aspecto, Mastroianni et al. (2018) explicam que a descentralização das instituições em defesa dos anseios infantojuvenis auxilia, entre outros feitos, a diminuir os casos de destituição do poder familiar, uma vez que a rede de proteção pode ser acionada com antecedência e de forma estratégica.
As instituições governamentais e entidades não governamentais devem ampliar seu olhar sobre as questões da infância e adolescência, “implicando a capacidade de ver essas crianças e adolescentes como sujeitos de direitos e de maneira indissociável do seu contexto sócio-familiar e comunitário” (Conanda & Cnas, p. 15), o que também gera repercussões em sua atuação junto a esses sujeitos. Cria-se a expectativa de que os agentes sociais contemplem, em suas práticas, a visão do segmento infantojuvenil a partir do viés da cidadania e da preservação dos vínculos familiares e comunitários, sem assumir que tais concepções coexistem no Brasil com noções tradicionais de infância e adolescência, de cunho caritativo, clientelista e menorista (Crestani & Rocha, 2018).
A defesa das necessidades da infância e adolescência ultrapassa as diferenças de formação cultural entre as regiões do país e “exige que se amplie a concepção de cidadania para incluir as crianças e adolescentes e suas famílias, com suas necessidades próprias” (Conanda & Cnas, p. 20). A questão do reconhecimento dos direitos e deveres do público infantojuvenil emerge novamente, porém, a ênfase agora recai sobre as semelhanças entre as ações desenvolvidas, no território nacional, em prol dos direitos desse segmento, as quais se aproximam, entre outros fatores, em função das diretrizes observadas no plano nacional de convivência familiar e comunitária, já que esse instrumento constitui um marco na formulação e implementação de políticas públicas no país (Mastroianni et al., 2018).
Ações Intersetoriais
Essa classe temática corresponde à articulação entre o Estado, a família, a sociedade e setores das políticas públicas com o intuito de garantir as necessidades fundamentais de crianças e adolescentes, além de concretizar as estratégias adotadas no PNCFC. Nessa classe, foram identificadas as categorias agentes sociais e políticas sociais.
Os agentes sociais contemplam a corresponsabilidade adotada pelos setores do Estado e da sociedade, organizados de forma articulada, pela implementação e monitoramento das medidas de garantia dos direitos, previstas no plano nacional. As políticas sociais abarcam a integração das políticas de Estado por meio de ações conjuntas a fim de garantir o acesso de crianças e adolescentes e suas famílias a serviços básicos e aperfeiçoar a política de promoção, proteção e defesa dos direitos, inclusive, à convivência familiar e comunitária.
A transversalidade e a intersetorialidade “dentro do poder público e da articulação com a sociedade” (Conanda & Cnas, p. 13) são características necessárias à concretização das ações propostas, as quais precisam ser tomadas em conjunto pelos diferentes agentes sociais envolvidos. A integração entre os operadores da rede de proteção apresenta-se como fator determinante para a efetivação da política nacional de garantia do direito à convivência familiar e comunitária, o que é corroborado tanto por Crestani e Rocha (2018) como por Mastroianni et al. (2018), cujos estudos apontam para a necessidade de conexão e comunicação entre as instituições governamentais e entidades não governamentais em defesa das prerrogativas infantojuvenis.
A implementação das diretrizes aludidas no plano nacional depende do grau de participação dos segmentos sociais e dos setores das políticas públicas nesse processo, os quais “assumem de forma renovada o compromisso pela promoção, proteção e defesa do direito de crianças e adolescentes à convivência familiar e comunitária” (Conanda & Cnas, p. 13). A sociedade e o Estado são convocados a contribuírem diretamente para o alcance das metas traçadas pela política de incentivo à preservação dos vínculos afetivos e sociais em âmbito nacional, o que remonta à expansão do terceiro setor, ocorrida no Brasil na década de 1990, em razão da reforma liberal do Estado, pautada no repasse de responsabilidades para as entidades sociais sem fins lucrativos e na formação de parcerias público-privadas (Behring, 2014; Yazbek et al., 2012).
A garantia do direito ao convívio em família e na comunidade depende do potencial de articulação entre as políticas estatais disponíveis, as quais viabilizam o acesso das famílias e de seus membros a “serviços de saúde, educação de qualidade, geração de emprego e renda, entre outros” (Conanda & Cnas, p. 19) e o exercício da cidadania. A responsabilidade pela manutenção de crianças e adolescentes em ambientes familiares e comunitários é restringida a setores integrados do governo, uma vez que a implementação de políticas voltadas para os interesses do público infantojuvenil e de seus familiares exige sua aprovação; entretanto, o próprio Estado tem pressionado os movimentos sociais para construir alianças com setores do governo, em troca de participação nas arenas políticas e da garantia dos benefícios conquistados pela classe trabalhadora (Behring, 2014).
Ao lado de outras modalidades de ação pública, como “projetos, serviços e ações intersetoriais” (Conanda & Cnas, p. 76), a implementação de políticas sociais é uma das principais vias de consolidação das necessidades básicas do público infantojuvenil, tal como previstas na legislação, “o que antes se constituía em expectativa de direito” (Conanda & Cnas, 2006, p. 76). As políticas públicas ofertadas pelo Estado figuram entre os instrumentos de gestão necessários para atender aos anseios de crianças e adolescentes, a fim de que seja cumprido o texto da lei, em especial, o princípio da prioridade absoluta de atendimento, o qual também inclui, em suas dimensões de proteção social, a instituição familiar (A. C. O. L. Souza & Dias, 2022).
Apoio à Família
Essa classe temática abrange a responsabilidade assumida pelos agentes sociais governamentais e não governamentais de implementarem políticas que garantam condições básicas de sobrevivência e cidadania às famílias para que essas continuem a exercer suas funções de proteção e cuidado para com seus membros. Nessa classe, podem ser apontadas as categorias políticas públicas e reconhecimento da autonomia familiar.
As políticas públicas abarcam o suporte oferecido às famílias pela sociedade e pelo Estado, por meio de políticas sociais, de modo que essas tenham acesso às condições necessárias para cumprirem seu papel constitucional junto à garantia dos direitos básicos de crianças e adolescentes. O reconhecimento da autonomia familiar compreende o respeito às possibilidades das famílias de se organizarem para cumprir com efetividade sua função de proteção dos interesses do segmento infantojuvenil, por meio da disponibilidade de serviços básicos e com o apoio necessário das políticas sociais.
As políticas de apoio à família são dispositivos previstos nas normativas dos diferentes níveis de atuação governamental e não governamental, que têm como objetivo fornecer aos membros familiares “um mínimo de condições para que possam exercer suas responsabilidades parentais” (Conanda & Cnas, p. 54). Os programas de suporte sociofamiliar podem surgir de iniciativas tanto do Estado quanto da sociedade e se destinam a auxiliar os integrantes das famílias de origem ou extensas por meio do desenvolvimento de sua autonomia e potencialidades, cujo avanço contribui para os processos de socialização e subjetivação de crianças e adolescentes (Gabatz et al., 2019).
Nos casos de perda do poder familiar, o foco ainda continua na família natural, cuja manutenção ou reconstrução dos vínculos é incentivada através de políticas específicas, “os Programas de Apoio Sócio-Familiar [articulados] com os serviços especializados de prestação de cuidados alternativos” (Conanda & Cnas, 2006, p. 40), que acompanham os envolvidos nesse processo durante todo o período de afastamento. A institucionalização de crianças e adolescentes devido a situações que ameacem seus direitos não representa a ruptura total dos vínculos familiares, uma vez que, junto ao acompanhamento dessa medida, reside a tentativa de restaurar os elos afetivos por meio de políticas especiais de assistência à família, as quais reconhecem nessa instituição possibilidades de acolhimento, proteção e atenção aos anseios de seus membros (Kappler & Mendes, 2019).
Ao modelo de família nuclear tradicional se somam inúmeros formatos de arranjos familiares, com características e organizações diversas, que potencializam seus membros no exercício da “função de proteção e socialização de suas crianças e adolescentes” (Conanda & Cnas, 2006, p. 23) e de seus interesses fundamentais. A responsabilidade pela defesa dos direitos infantojuvenis, atribuída até então aos segmentos do Estado e da sociedade, é estendida para os integrantes das famílias, as quais se apresentam arranjadas sob diferentes configurações, o que abre espaço para o debate sobre a ascensão de um regime social familista no Brasil, caracterizado pela imputação à instituição familiar, sobretudo às mulheres (Kappler & Mendes, 2019), do compromisso primário pelo bem-estar de seus membros (Crestani & Rocha, 2018; Mastroianni et al., 2018).
A manutenção dos laços afetivos junto às famílias de origem está diretamente relacionada às possibilidades de acesso dessas últimas às políticas públicas e de apoio do Estado e da sociedade, uma vez que esses abonos possibilitam aos membros familiares encontrarem “condições propícias para bem desempenhar as suas funções afetivas e socializadoras, bem como para compreender e superar suas possíveis vulnerabilidades” (Conanda & Cnas, p. 27). Tal como já foi apontado, os agentes sociais governamentais e não governamentais compartilham o dever de oferecer suporte aos integrantes das famílias naturais para que esses possam transpor obstáculos e exercer seus papéis junto ao segmento infantojuvenil; no entanto, os esforços despendidos não condizem com as mais de 30 mil crianças e adolescentes em situação de acolhimento no país, as quais possuem informações escassas sobre suas origens (CNJ, 2021) e, por isso, carecem do apoio de políticas e programas sociais (Crestani & Rocha, 2018).
Atenção Especial às Novas Gerações
Essa classe temática inclui o dever do Estado e da sociedade de auxiliar as famílias em meio às necessidades específicas dos períodos da adolescência e juventude e na garantia do desenvolvimento pleno de crianças e adolescentes no contexto familiar, mediante a criação de políticas que considerem as peculiaridades desse público. Nessa classe, estão presentes as categorias adolescência e juventude e desenvolvimento infantojuvenil.
A categoria adolescência e juventude abrange a divisão de responsabilidades entre os agentes sociais governamentais e não governamentais no sentido de apoiar as famílias diante das demandas próprias dessas etapas do desenvolvimento humano, assim como garantir aos adolescentes e jovens o acesso a benefícios e serviços básicos, por meio de políticas públicas adequadas. O desenvolvimento infantojuvenil inclui a corresponsabilidade assumida pelos agentes sociais governamentais e não governamentais de formularem políticas públicas que garantam as condições necessárias para o incremento das capacidades de crianças e adolescentes junto às suas famílias.
Os membros da instituição familiar deveriam acompanhar as mudanças no desenvolvimento dos adolescentes, os quais, em razão dessas crises e das especificidades de suas demandas, também precisam de apoio das políticas públicas e dos setores sociais organizados, sendo “a responsabilidade, portanto, [...] dividida entre a família, o Estado e a sociedade” (Conanda & Cnas, p. 28). O monitoramento dos ciclos de avanço da adolescência não é um papel exclusivo dos componentes familiares, pois, dada a sua complexidade, requer o auxílio especializado de instituições governamentais e entidades não governamentais, as quais devem dispor de medidas que estimulem a autonomia e promovam as diferentes facetas do desenvolvimento humano (Mastroianni et al., 2018), principalmente, nos casos de jovens acolhidos, com histórico de institucionalização prolongada (Gabatz et al., 2019).
O debate sobre as questões próprias da adolescência e juventude “em torno da sexualidade, da vida reprodutiva e das relações de gênero” (Conanda & Cnas, p. 28) é enriquecido com a participação direta desse público, das famílias e dos diferentes setores das políticas públicas, os quais, em conjunto, devem propiciar condições pertinentes ao desenvolvimento integral desses sujeitos. Não se mostra razoável desenvolver políticas específicas para as necessidades de alguns segmentos sem a colaboração direta desses sujeitos e de seu entorno no processo de discussão e implementação dessas medidas, sob o risco de se retroceder a momentos históricos em que o Estado brasileiro não considerava as condições peculiares do crescimento de crianças e adolescentes e não atendia aos seus interesses básicos, como saúde, educação, assistência social e convívio familiar (Mastroianni et al., 2018).
Diante de ameaças ao “desenvolvimento moral [...] cognitivo [...] e afetivo” (Conanda & Cnas, 2006, p. 27), o qual pode ser prejudicado em suas facetas por fatores internos e externos, a instituição familiar, as políticas públicas e os segmentos sociais compartilham o papel de reverter essas situações a partir de alternativas que contemplem o respaldo aos interesses infantojuvenis. A garantia de condições favoráveis ao desenvolvimento integral e o enfrentamento de situações que ameacem ou violem os interesses de crianças e adolescentes são alguns dos compromissos assumidos concomitantemente pela família, pelo Estado e pela sociedade, como consequência da elevação da população infantojuvenil à condição de sujeito de direitos e deveres, os quais estão previstos no texto constitucional e na legislação em vigência (Crestani & Rocha, 2018).
Além de aspectos mais pontuais do crescimento, as ações conjuntas devem considerar, de forma mais ampla, as repercussões das possibilidades de acesso das famílias e dos seus membros a serviços básicos sobre o “desenvolvimento das novas gerações e da cidadania” (Conanda & Cnas, 2006, p. 34). Pressupõe-se que os agentes sociais governamentais e não governamentais contemplem, em suas intervenções, as características imediatas do desenvolvimento e as mais abrangentes, como os desdobramentos do alcance das políticas públicas quanto aos sucessores familiares, estando essa última perspectiva atrelada à promoção da autonomia dos sujeitos, em detrimento de sua dependência em relação ao aparato estatal (Mastroianni et al., 2018).
Controle Social
Essa classe temática corresponde às ações desenvolvidas pela sociedade organizada e pelos conselhos deliberativos com o objetivo de monitorar a implementação de políticas públicas pelo Estado que atendam aos anseios de crianças e adolescentes, entre os quais, o direito à convivência familiar e comunitária. Essa classe contempla as categorias sociedade civil e conselhos de direitos.
A sociedade civil abrange a cobrança exercida por setores organizados da sociedade sobre o Estado, nos espaços democráticos de representação e participação social, pela implementação de políticas públicas que garantam os interesses fundamentais da população infantojuvenil. Os conselhos de direitos incluem o papel desempenhado pelos conselhos setoriais e os voltados para os interesses infantojuvenis de fiscalizarem, de forma articulada e integrada, a implementação da política de convivência familiar e comunitária nos estados e municípios, além de incentivar a participação da sociedade nesse processo.
O fortalecimento da participação social nos debates a respeito da proteção dos benefícios de crianças e adolescentes e do controle das políticas de Estado requer transformações estruturais nas formas de ação política protagonizadas pelos segmentos organizados da população, com base “em processos participativos, no exercício do controle social das políticas públicas e na ética da defesa e promoção de direitos” (Conanda & Cnas, 2006, p. 74). A sociedade civil organizada é chamada a contribuir, de modo mais incisivo, para a proteção das prerrogativas infantojuvenis e o monitoramento do processo de implementação da política de atenção aos anseios desse público, no entanto, tal participação social tem perdido cada vez mais suas características reivindicativas, participativas e militantes em proveito da formação de alianças com o Estado e da realização de ações sociais isoladas ou solidárias, de caráter voluntário (Gohn, 2016).
A sociedade precisa estar à frente do “processo de discussão [...] dos problemas que afligem a população infantojuvenil” (Conanda & Cnas, 2006, p. 74), em busca de soluções para as suas demandas específicas, sem as quais se torna difícil a consolidação das diretrizes da política de atendimento às suas necessidades fundamentais. Mais uma vez, os segmentos sociais recebem destaque no debate de questões referentes à infância e adolescência, devido a sua maior proximidade com os interesses atinentes a esse grupo, ao mesmo tempo que autores como Crestani e Rocha (2018) e A. C. O. L. Souza e Dias (2022) invertem essa discussão e problematizam a contribuição dos elementos ligados às crianças e adolescentes para a implantação de projetos políticos direcionados à organização da sociedade civil.
Acompanhar o alcance da política de atendimento aos anseios de crianças e adolescentes e sua operacionalização através de programas e serviços é uma das funções pertinentes aos conselhos deliberativos, aos quais também compete incentivar a participação social no controle das políticas públicas, em busca de sua “integração [...] nos níveis federal, estadual e municipal” (Conanda & Cnas, 2006, p. 74). São atribuídos alguns papéis aos conselhos de direitos da criança e do adolescente, como monitorar a implantação da política de atenção aos interesses desse público e estimular o envolvimento de segmentos organizados da sociedade nesse processo, já que tais ações fazem parte da essência desses instrumentos representativos do movimento de institucionalização da participação social na gestão pública (Gohn, 2016).
Outro ponto essencial de atenção dos conselhos é a administração integrada dos investimentos públicos “entre os Conselhos de Direitos da Criança e Setoriais nas três esferas de governo” (Conanda & Cnas, 2006, p. 82), viabilizada pelos orçamentos gerais e fundos específicos de incentivo, cujo manejo depende a concretização das políticas voltadas ao atendimento das necessidades do público infantojuvenil. Cabe às entidades deliberativas dos interesses de crianças e adolescentes e das políticas públicas manejarem a distribuição de recursos entre seus polos de intervenção, no sentido de aprimorar a atenção aos anseios daquele segmento e a assistência às suas famílias, visto que a manutenção dos vínculos afetivos e sociais depende do repasse de subsídios públicos para a execução dessas políticas (Mastroianni et al., 2018).
Superação das Situações de Violação de Direitos
Essa classe temática compreende o compromisso partilhado entre os operadores da rede de proteção de zelarem pelo bem-estar do segmento infantojuvenil no ambiente familiar, pelo resguardo de seus interesses fundamentais e, em casos de ameaça ou violação, agirem no sentido de reverter essas situações de violência por meio de políticas públicas apropriadas.
Vislumbra-se “a corresponsabilidade do Estado, da família e da sociedade diante dos direitos de crianças e adolescentes” (Conanda & Cnas, 2006, p. 35), os quais assumem o papel não só de protegê-los contra situações de ameaça, mas também de ajudá-los a enfrentar, junto aos demais membros familiares, contextos adversos de violações das garantias constitucionais e legais. Os agentes sociais governamentais, não governamentais e a instituição familiar partilham o dever de auxiliar a população infantojuvenil na superação dos contextos de vulnerabilidade social aos quais está exposta, tanto que a legislação prevê a aplicação de medidas de proteção também direcionadas aos integrantes familiares, a fim de minimizar os prejuízos ao desenvolvimento infantojuvenil, relacionados à ruptura dos vínculos afetivos e sociais (Gabatz et al., 2019; Mastroianni et al., 2018).
Diante de ocorrências que ameacem ou violem as prerrogativas de crianças e adolescentes, as autoridades responsáveis devem considerar, em suas decisões, “a condição sócio-econômica e o contexto de vida das famílias bem como a sua inclusão em programas sociais e políticas públicas” (Conanda & Cnas, 2006, p. 36), fatores que podem estar por trás das formas de violência cometidas no ambiente familiar e da comunidade. Espera-se que os operadores da rede de proteção, durante as suas práticas, ponderem os determinantes implicados no afastamento de crianças e adolescentes de suas famílias em razão de situações que afrontem os seus direitos fundamentais, contudo, tal como observam Crestani e Rocha (2018) e Nascimento (2017), a perda do poder familiar motivada por condições de pobreza, prática proibida pela legislação vigente, tem sido camuflada pela justificativa de negligência cometida por parte das figuras parentais.
Considerações finais
Com base nos pressupostos, nas questões apontadas e nos resultados discutidos neste estudo, faz-se necessário tecer algumas considerações a respeito dos papéis atribuídos aos operadores da rede de proteção dos direitos de crianças e adolescentes pela política nacional de convivência familiar e comunitária. No que se refere aos interesses que circundam a manutenção ou extinção do poder familiar, foi visto que a preservação dos vínculos familiares naturais requer a implementação de políticas públicas de apoio sociofamiliar, cuja efetivação depende de ações intersetoriais e descentralizadas do Estado, da sociedade e da família.
Acerca dos obstáculos para o exercício do direito ao convívio familiar, foi possível notar que as situações de violação das prerrogativas infantojuvenis estão atreladas às dificuldades de acesso aos bens públicos, enquanto os programas sociais de preservação de vínculos não funcionam como deveriam, uma vez que não parecem ser priorizados nas agendas de governo e nos orçamentos públicos. Quanto à importância da intersetorialidade nesse processo, merece destaque a divisão de responsabilidades entre o Estado e a sociedade pela provisão de condições objetivas às famílias para que essas possam cumprir seu papel constitucional de proteção e cuidado perante seus membros e enfrentar as situações que ameaçam sua integridade enquanto instituição social.
Acerca das configurações que assume a incidência política exercida pela sociedade civil sobre o Estado, convém ressaltar que os segmentos sociais organizados têm cumprido, em meio a dificuldades e obstáculos, o papel de fiscalizar as ações governamentais, gerenciar os recursos públicos e compartilhar a responsabilidade pela proteção dos interesses do segmento infantojuvenil nos espaços de formulação de políticas públicas e deliberação. Sobre os desdobramentos da formação de alianças público-privadas, foi observado que essa prática, herdada das reformas neoliberais do Estado brasileiro na década de 1990 não condiz com a concepção vigente de crianças e adolescentes como sujeitos de direitos, pois seu foco reside no vácuo estatal das doações e prestações de serviços, em detrimento das políticas sociais de caráter universal e integrado.
Entre as limitações apresentadas por este trabalho, destacam-se a impossibilidade de incluir outras fontes documentais, tais como as leis nºs 12.010/2009 e 13.509/2017, que também regulam o direito ao convívio em família e na comunidade no país, e a dificuldade em definir agentes sociais, pois esses aparecem, na literatura pertinente, ora como indivíduos, ora enquanto instituições representantes dos interesses da população. Espera-se que os resultados deste estudo contribuam para responder a alguns dilemas acerca das atribuições dos operadores da rede de proteção na política nacional de convivência familiar, como os obstáculos para o exercício desse direito e os interesses que circundam o poder familiar, e também para incentivar o desenvolvimento de investigações futuras a respeito dos determinantes da atuação dos agentes sociais junto às políticas de proteção aos anseios de crianças e adolescentes e de suas famílias.
