A Abordagem Teórica que Orientou a Condução e Análise dos Discursos

Comecemos pela noção de práticas discursivas. Ela faz referência à maneira pela qual as pessoas produzem sentidos e significam o mundo a sua volta, explicitam e constroem os fenômenos do cotidiano, (re)inventam as formas de viver e conviver em sociedade ( ^{SPINK, 2010}, ²⁰¹³). A concepção de linguagem adotada nessa perspectiva é a linguagem em uso, isto é, a linguagem como “ação”, como prática social constitutiva da vida em sociedade. Tal perspectiva se atenta tanto aos aspectos performáticos da linguagem (de que modo ela acontece, com que intenções, em que situações, etc.) quanto às suas condições de produção (contexto sociocultural, econômico, histórico e político).

Segundo Mary Jane Spink e Benedito Medrado ( ²⁰¹³), práticas discursivas não são sinônimas de discurso. Afinal, esta última expressão faz menção às regularidades da linguagem e a seu uso convencional, por conseguinte, a um aspecto mais institucionalizado da linguagem. Diz respeito àquilo que está no âmbito das convenções sociais, que representa o acúmulo de saber de determinados grupos (partidos, igrejas, comunidades etc.) ou áreas de saber (psicologia sociologia, física, matemática etc.). Este aspecto comum e “estável” do discurso pode ser observado a partir dos “repertórios linguísticos” utilizados nos atos comunicativos. Entendemos, aqui, “repertórios linguísticos” como “os termos, os conceitos, os lugares comuns e figuras de linguagem que demarcam o rol de possibilidades de construções de sentidos” ( ^{SPINK, 2010, p. 32}). São as terminologias compartilhadas pelas pessoas que permitem nomear e significar os objetos. Por serem elementos centrais no estudo da produção de sentidos, um passo fundamental da análise é identificar os repertórios em uso e seus efeitos, buscando compreender como a partir deles as pessoas produzem versões da realidade. Esta noção nos auxilia no exame sistemático dos discursos que circundam um determinado fenômeno político.

O discurso tem uma tendência a permanecer mais “estável” no tempo, pois está mais “consolidado” no imaginário social. Os discursos se localizam no âmbito macrossocial da linguagem, abarcando as estruturas discursivas que perpassam grupos, instituições e segmentos sociais ( ^{SPINK; MEDRADO, 2013}). Por outro lado, a despeito destas regularidades discursivas, existem também as inflexões e variações produzidas nas interações tecidas no cotidiano. Correspondem às formas discursivas que as pessoas utilizam para dar sentido aos repertórios linguísticos presentes no meio social. Portanto, abrange uma perspectiva mais microssocial, localizada nas ações do dia a dia, nos atos comunicativos e nas práticas discursivas do cotidiano.

Embora o conceito de discurso nos remeta a uma estrutura de reprodução social ( ^{SPINK; MEDRADO, 2013}), ao elucidarmos o discurso em uso – isto é, sua dimensão de variabilidade a partir da forma como as pessoas o materializam em seus cotidianos – estamos estudando, como proposto por M. J. Spink ( ²⁰¹⁰), práticas discursivas. Práticas porque ressaltam o caráter de ação do discurso. Dessa forma, o conceito de práticas discursivas nos remete “aos momentos de ressignificações, de rupturas, de produção de sentido, ou seja, corresponde aos momentos ativos do uso da linguagem, nos quais convivem tanto a ordem como a diversidade” ( ^{SPINK; MEDRADO, 2013, p. 5}).

Nessa forma de compreender o mundo, as políticas públicas são um produto social, historicamente construído por meio das interações linguísticas. Nas palavras de Peter Spink ( ²⁰¹⁸), política pública “é uma ferramenta discursiva, ou um conceito, que utilizamos para conversar sobre o que governos fazem, dizem que querem mudar ou priorizar e, pela mesma lógica – porque a falta de ação é também ação – aquilo que governos não querem fazer ou que não querem mudar ou priorizar” ( ^{SPINK, 2018}, pp. 13-14). A partir da perspectiva construcionista, damos ênfase ao estudo do uso das diferentes linguagens que conformam o funcionamento das políticas públicas tendo em vista a compreensão da “forma” como são produzidas e dos “efeitos” que produzem nos sujeitos envolvidos.

Procedimentos Metodológicos

Esta é uma pesquisa de caráter qualitativo realizada em três etapas interdependentes: (I) revisão da literatura e de documentos públicos; (II) entrevistas semiestruturadas; (III) sistematização e análise das informações produzidas nas etapas anteriores. A primeira etapa foi utilizada para aprofundamento do tema de pesquisa, além de possibilitar a contextualização histórica, política e social dos discursos analisados. Na segunda etapa foram realizadas nove entrevistas com profissionais do SUAS. Buscamos abranger distintos cargos e entrevistar tanto trabalhadoras(es) vinculadas à administração direta quanto à indireta. No âmbito das OSC, conversamos com três gestoras que ocupam cargos de presidência e coordenação (Presidenta 1 e 2 e Coordenadora 1) – responsáveis pela coordenação de toda a OSC, isto é, de todos os serviços conveniados à organização – e três de gerentes de serviços (Gerente de serviço 1, 2 e 3) – que ficam a cargo da gestão de um único equipamento conveniado. Já as entrevistas com profissionais da administração direta foram feitas com duas gestoras de parceria de dois Centro de Referência Especializado de Assistência Social - CREAS (Gestoras de Parcerias 1 e 2) e com uma profissional que trabalhou tanto como supervisora de uma Supervisão de Assistência Social – SAS, quanto na Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social – SMADS (Supervisora 1). As gestoras de parcerias são as/os assistentes sociais ou psicólogas/os lotadas/os nos CRAS e CREAS responsáveis pela supervisão e fiscalização dos serviços ofertados nos equipamentos conveniados. As supervisoras das SAS têm como atribuição gerir toda a rede conveniada do seu território, cuidando desde a seleção das OSC até a prestação de contas.

Escolhemos abranger este segmento profissional, pois todas elas ocupam cargos que envolvem diretamente a articulação entre OSC e Estado na execução da política de assistência social – seja porque atuam na gestão de equipamentos implementados por organizações ou como gestoras/supervisoras vinculadas ao poder público. As entrevistas ocorreram nos locais de trabalho das participantes, tiveram duração média de 1h30 e foram gravadas em áudio e transcritas integralmente ² .

Na terceira etapa, de sistematização e análise do material, todas as entrevistas foram transcritas integralmente, de modo a preservar o discurso original das profissionais que participaram da pesquisa. Em um segundo momento, lemos todas as transcrições, ao mesmo tempo em que colocamos em destaque (a partir da utilização da ferramenta “realce do texto” do programa Word) os trechos que consideramos mais relevantes. Esta etapa foi realizada mais de uma vez, pois, a partir dela, foi possível construir as nossas “temáticas de análise”. Por fim, tendo em vista nosso objetivo da pesquisa, escolhemos três temáticas gerais de análise: (1) como compreendem a relação Estado-sociedade civil no âmbito da assistência social; (2) como nomeiam e caracterizam o Estado; (3) como nomeiam e qualificam a sociedade civil.

Tendo escolhido nossas temáticas de análise, delimitamos quatro passos para o processo de análise discursiva. No primeiro, voltamos às transcrições e destacamos em diferentes cores (uma para cada temática) os trechos que caracterizavam cada uma das temáticas de análise. No segundo passo, transpusemos os principais trechos que representavam cada uma das temáticas em um quadro, discriminando tais categorias em colunas separadas. No terceiro passo, isolamos e sintetizamos em sentenças curtas as formas como as profissionais enunciam os conteúdos discursivos que se enquadram nas temáticas previamente estipuladas. No quarto passo, sistematizamos as informações e construímos uma narrativa, de base interpretativa, para cada uma das temáticas. No tópico abaixo será apresentada a sistematização das informações produzidas com base na análise realizada.

Nomeando o “Estado” e a “Sociedade Civil”

Antes de discutir a relação entre “Estado” e “sociedade civil”, é importante apresentar como tais campos foram nomeados pelas trabalhadoras entrevistadas. Alguns repertórios utilizados para fazer menção ao Estado foram “SMADS”, “CRAS e CREAS”, “profissionais da SAS”, “Ministério Público”, as/os “juízes/as das Varas”, “Prefeitura”, “burocracia”, as “ordens”, os “instrumentais das parcerias”, as “portarias e leis”, a “Câmara Municipal”, entre outros. Já a sociedade civil foi nomeada como as/os “trabalhadoras/es”, as “organizações”, as/os “usuários/as” “famílias”, a “população em geral”, “voluntárias/os”, a “comunidade”, a “igreja”, os “movimentos sociais”, os “sindicatos”, o “Conselho Municipal de Assistência Social”, o “Fórum de Assistência Social” etc.

Foram muitos os repertórios utilizados para fazer menção a cada instância, o que nos mostra como ambas as esferas são múltiplas e difusas. Dependendo de quem era chamado de “Estado” e de “sociedade civil”, a caracterização e a definição variavam. Nesse sentido, podemos observar que, em análises microssociais, o Estado não é um bloco monolítico nem estático. Ao contrário, para as pessoas entrevistadas, ele é um espaço permeado de conflitos e disputas e que está em constante transformação. É uma esfera que assume diversas funções que variam de acordo com as instâncias que estão sendo nomeadas como Estado e de acordo com o sentido que a pessoa atribui a tais instâncias/cargos/pessoas.

Apenas para citar um exemplo, em uma conversa realizada com a Gestora de Parceria 2, em alguns momentos ela se considerava como parte da sociedade civil (por ser trabalhadora, representante de sindicato, cidadã), em outros falava como representante do poder público e funcionária da administração municipal – conforme vemos no trecho abaixo:

Então, hoje, eu vejo assim: SMADS eu vejo como um órgão... Eu sou SMADS, mas eu vejo SMADS acima de mim. Entende o que eu quero dizer? Eu sou SMADS, mas SMADS [está] acima de mim, porque eu não estou no processo de construção do que vem da SMADS. Não estou no processo de construção. Então, não me considero SMADS o tempo todo. Às vezes, SMADS é um email que chega e diz: “cumpra-se!” SMADS, às vezes, é minha coordenadora que faz uma reunião de equipe e fala: “Olha, eu estive na reunião de coordenadores e supervisores, a gente tem que fazer assim agora.” E, às vezes, o que acontece? Eu acabo sendo essa relação entre gerente e SMADS. (Entrevista 9 - Gestora de Parceria 2)

Notamos, neste trecho, que a própria SMADS, como representante do poder público, é representada por vários cargos e pessoas, sendo materializada na figura da “trabalhadora”, da “coordenadora do CREAS” e nas instâncias de gestão que “estão acima” de ambas. Esta multiplicidade de termos utilizados para nomear o Estado – aqui representado pela SMADS – nos mostra que, em análises de cunho micro e relacional, muitas vezes, é difícil distinguir quem é Estado e quem é sociedade civil e, consequentemente, ambas as esferas ganham diferentes qualificações.

Os Discursos sobre as Relações entre Estado e Organizações da Sociedade Civil

As construções discursivas acerca da relação entre as organizações e o poder público na assistência social de São Paulo tiveram variações que não se restringiram aos diferentes cargos e posições institucionais, mas uma mesma pessoa qualificou a relação de diferentes maneiras a depender de quem era nomeado como Estado e como sociedade civil. Por exemplo, em todas as entrevistas, em maior ou menor grau, tivemos o uso da palavra distante para caracterizar a relação OSC e Estado. Ou seja, uma relação marcada pelo distanciamento entre o poder público e o cotidiano de trabalho, entre o/a trabalhador/a que executa o serviço e o/a gestor/a que formula, entre as demandas da sociedade civil (pelo menos de grande parte dela) e o “conteúdo” das políticas públicas, entre a realidade das OSC (principalmente das pequenas) e as leis que regulamentam as parcerias. Geralmente, nestes momentos, o “Estado” era representado pelos governos, pela Prefeitura, pela gestão da SMADS, pela Câmara Municipal, pelo Ministério Público, em menor proporção pelas SAS, entre outros. Isto é, instâncias que hierarquicamente estariam mais “distantes” da operacionalização e execução dos serviços.

Para cada uma destas instâncias e cargos, existe uma variabilidade na “intensidade” do distanciamento. Percebemos também que o atributo distante era mobilizado, em distintas ocasiões, como uma forma de diferenciar a sociedade civil, representada pela população e trabalhadores, do “Estado” como instituição de organização social. De forma ilustrativa separamos alguns trechos da entrevista realizada com a Gerente 1:

(...) É bem distante. Acho que uma crítica que você vai ouvir [de forma] recorrente é a de que quem pensa o serviço, quem escreve, tá muito distante de quem executa. Assim, a gente vê que as ordens que vêm de lá, as coisas da tipificação, é escrito, algumas coisas, por quem a gente vê que nunca nem entrou no serviço de acolhimento. (...) É bem distante essa relação. A gente não faz encontros. Não tem... A proteção especial, a SMADS não faz, não tem discussão de rede, não faz discussão de caso com os serviços. (…). Então o diálogo é deles e depois chega pra nós. Então é meio um telefone sem fio assim, fica bem fragmentado. (...) Esse distanciamento fragiliza, assim. Porque eles não conhecem a nossa realidade, eles não sabem do nosso serviço. Eles não entendem como as coisas se dão aqui na prática. Então, às vezes, são coisas bem irreais, assim. (Entrevista 2 - Gerente de Serviço 1)

Neste relato, notamos que as atribuições das OSC e do Estado são diferentes, cabendo ao Estado a função de pensar, formular e escrever a política e às organizações a função de execução dos serviços. É interessante observar que, nesse trecho, não foi relatado apenas um distanciamento entre o poder público e as organizações, mas também a ação estatal foi caracterizada como “as ordens que vêm de lá”. O uso da palavra “ordem” nos faz pensar que, para a Gerente 1, essa relação não é simétrica ou horizontal. Pelo contrário, nos parece pertinente afirmar que, em sua percepção, existem relações desiguais de poder que permeiam a relação OSC e Estado, nas quais o Estado detém o poder de “escrever a política”; ou seja, de decidir como será realizada a execução do trabalho (normas e diretrizes) e de cobrar resultados. O advérbio “lá” ressalta o distanciamento entre as duas esferas.

Outro modo de caracterização parte de leituras sobre o uso de parcerias como uma forma de transferência de responsabilidade do Estado para as organizações. Em algumas entrevistas (Gerente de serviço 1 e 2, Gestora de parcerias 1), a transferência de responsabilidade foi definida como uma “terceirização” e vista como algo bastante prejudicial para o caráter público da política de assistência social. Percebemos que estas trabalhadoras partiam de uma concepção específica de Estado, na qual a implementação dos serviços deve ser realizada exclusivamente pelo poder público. A gerente de serviço 2, por exemplo, sustenta que:

Então, eu acho que há uma transferência de responsabilidade, que o Estado deveria administrar esses serviços, mas não o faz. Ele terceirizou. E aí ele coloca as organizações sociais para executar. Só que essa transferência é prejudicada. ... Só que essa terceirização também é isso: “Resolve, vocês, porque eu não quero saber de nada”. […] Eles falam que são parceiros, mas eles não são parceiros. A associação é uma e a prefeitura é outra. E acabou. Não existe essa parceria. Então eu pago, eu dou o dinheiro pra você e você tem que se virar com o dinheiro e me presta conta no final do mês. Só isso. E isso não é parceria. (Entrevista 3, Gerente de serviço 2)

Em outras entrevistas (Presidenta 1, Supervisora 1, Gerente de serviço 3, Presidenta 2, Gestora de Parcerias 2), as parcerias não eram vistas como uma “terceirização”, mas passíveis de serem realizadas como “ parcerias de fato”. Contudo, em alguns aspectos, era avaliado que o poder público se eximia de suas responsabilidades, sobrecarregando o trabalho desenvolvido pelas organizações. Neste sentido, havia em menor proporção transferências de responsabilidades estatais para as organizações, o que prejudicaria a execução adequada da política. Nessas entrevistas, foi apontado que a construção de uma “relação de parceria” ou uma “relação mais distante” dependia muito de quem ocupava a gestão da Prefeitura, da SMADS e os demais cargos que gestionam a assistência social. Ou seja, a depender da pessoa que ocupa cargos específicos há menor ou maior abertura ao diálogo.

A relação de parceria, meu Deus, como é difícil a relação de parceria! Por mais que a tipificação nacional, a NOB ou o próprio SUAS, falem da parceria, São Paulo é atípico. São Paulo tem 90% levado pela rede conveniada. E nós nos sentimos tarefeiros do poder público. Nós vamos tentando... Agora mudou o secretário, a gente vai tentando falar que é parceiro, né? Mas de repente até o gestor, que é alguém que tá muito próximo daqui ele não gosta de organização social. Então ele faz de tudo pra prejudicar, ele não autoriza compra, faz com que a gente devolva recurso... Nós ainda não estamos enxergando a parceira na assistência. ...Não dá pra colocar todos no mesmo saco, né? Porque aqui, em [nome da região], nós temos uma supervisora [da SAS] que é muito parceira. Ela acabou de chamar todos nós, representantes de organização, para uma reunião para dar um chacoalhão mesmo. Tipo, presidente, é o seu nome que vai! Cuida da prestação de contas! Observa os gastos! Olha com o que você está trabalhando, com nota fiscal. (Entrevista 8 - Presidenta 2)

No relato acima, vemos que ora a relação Estado-OSC não é caracterizada como uma parceria – quando o gestor é mais “distante” da OSC – ora, dependendo de quem está sendo chamado de Estado, é reconhecida como de parceria – quando o representante do poder público é mais próximo da organização. Notamos também que, em alguns momentos, a relação também era definida como de “cooperação”, em que ambos (OSC e Estado) trabalham e aprendem mutuamente. Algumas trabalhadoras (Presidenta 1, Supervisora 1, Gerente de serviço 3, Presidenta 2 e Gestora de Parceria 2) acreditam que as organizações em São Paulo exerceram e exercem um papel fundamental na trajetória da assistência social, sendo atores importantes para a estruturação da política. Estas trabalhadoras definem muitas organizações (principalmente as menores, de bairro e “militantes”) como instituições fruto da organização da sociedade civil na reivindicação de melhores condições de vida para a população de seus bairros. Apenas para citar um exemplo, apresentamos o seguinte relato:

A nossa história é completamente diferente. A nossa história é uma história de vinculação com os movimentos sociais. As organizações sociais de São Paulo, de uns anos pra cá, acho que sobretudo [a partir do] final da década de 90, anos 2000, com a abertura democrática e com a abertura política deste país, as organizações sociais têm um papel fundamental. A gente tem organizações sociais de muitos anos e tem organizações sociais que vieram no tapetão. Agora, não me parece que [seja] só por isso, ou seja, que por não ser Estado, que obviamente há uma relação de terceirização. Não!...Agora, acho que o Estado, SMADS, peca, pecou e continua pecando, porque a relação com as organizações sociais, desde as instâncias de deliberação macro, no gabinete, até a relação com o conselho municipal de assistência social e, sem dúvida, nas instâncias de gestão territorial — as SAS, os CRAS, os CREAS — é alguma coisa que a Secretaria não olha com o cuidado que merecia olhar. (Entrevista 4 - Supervisora 1)

Vemos que, para esta trabalhadora, a atuação das OSC na assistência social está vinculada à luta junto aos “movimentos sociais” em prol da construção da política. Para ela, a participação das OSC na assistência não é um processo de “terceirização”, pois a construção e implementação deveria ocorrer de forma conjunta entre atores da sociedade civil e do Estado. Entretanto, ela aponta que os órgãos vinculados ao poder público não têm “olhado com o cuidado necessário” para as organizações, fazendo menção a relações de poder que permeiam o cotidiano de trabalho dessas organizações. É interessante notar que, para ela, representantes de ambos os setores (estatal e não-estatal) são trabalhadores(as) que, juntos(as), atuam para a efetivação da proteção social. Nessa fala, também é ressaltado que os serviços ofertados pelas OSC são de caráter público, ainda que não estatal.

Em alguns momentos, as entrevistas destacaram um processo de cooperação e construção mútua em relação ao relacionamento entre OSC e Estado na formulação e implementação da política pública. Se por um lado, o Estado aprendeu junto às organizações a transformar as demandas sociais específicas em ações e políticas públicas, por outro, as OSC também aprenderam a se especializar nos convênios com o Estado, pois tiveram que estudar as diretrizes que regem a política e, a partir delas, continuar a desenvolver o trabalho junto às comunidades. Nestes momentos, em nossa compreensão, parte-se de uma visão de complementaridade entre OSC e Estado na implementação da política de assistência social, ou seja, as parcerias seriam uma forma de inclusão e participação de parte da sociedade civil na promoção das políticas públicas. Cabe salientar que os atributos de cooperação e aprendizado foram mais frequentes quando a relação era analisada a partir da interação entre as gerentes (representantes das OSC) e as gestoras de parcerias do CREAS (representantes da administração pública). Isto fica evidente nos fragmentos apresentados abaixo:

[Com a gestora de parcerias] A gente discute quantos acolhimentos foram feitos, quantos desacolhimentos, quantas visitas domiciliares, e aí a gente acaba levando [as demandas] pra eles também e aí o trabalho é de parceria.(…) A gente pede ajuda, sei lá, pra inserir as crianças na rede. Para as crianças começarem a receber os benefícios de transferência de renda. Então ela auxilia junto ao CREAS. (Entrevista 2 - Gerente de Serviços 1)

Nesse relato, notamos que a relação com a gestora do CREAS é caracterizada como de parceria, de construção conjunta. Foi apontado que, com estas profissionais, ocorrem discussões de casos, compartilhamento das dificuldades do trabalho e suporte para a articulação da rede. Por outro lado, foi mencionado que as gestoras de parcerias dos CREAS realizam também um trabalho de fiscalização, justamente por serem representantes do poder público. No entanto, a despeito de elas fiscalizarem o trabalho, nos parece que a relação é vista como mais próxima, e as gestoras são compreendidas como alguém que entende as dificuldades do trabalho, pois conhecem a realidade dos serviços.

Por fim, independente da caracterização que era realizada pelas trabalhadoras, em todas as entrevistas foi sinalizada a existência de relações desiguais de poder: de hierarquias, de assimetrias em termos de recursos, de desigualdades na capacidade de tomada de decisões, de subordinação de alguns atores em detrimento do privilegiamento de outros. Na maioria das vezes, o “Estado” era considerado como aquele que “detém maior poder”, seja em termos de recursos ou de poder decisório. Entretanto, no relato abaixo, percebemos que a assimetria de poder também pode estar nas mãos das OSC, mais especificamente, das grandes OSC – como relatado pela Gestora de parceria 2:

Olha, eu falo pra você, que são relações muito fortes na questão da política. Essa relação da prefeitura, do município com essas OSCs. A gente tem desde aquelas OSCs grandes, que detêm vários serviços no município, até aquelas pequenas, menores. Aqui na [nome da região] a gente não sente tanto o poder dessas grandes organizações. A gente não sente tanto essa pressão tão política em cima da gente. É óbvio que pode ser porque a gente ainda não tenha tido grandes relações de atrito, mas eu não senti tanto não…. Mas, historicamente, eu vejo colegas que estão na gestão dos serviços, supervisão de serviços, que eu já vi casos de colegas, assim, serem assediados claramente, pelos dois lados. Tanto por SMADS como pelas OSCs. (Entrevista 9 - Gestora de Parceria 2)

No relato acima, a Gestora de Parceria 2 apontou que as grandes OSC (que detêm muitos convênios) teriam mais poder, inclusive se comparadas à própria SMADS. Para a entrevistada, as grandes OSC interferem no desenvolvimento institucional da política e teriam um poder de diálogo maior com as pessoas que ocupam cargos do alto escalão do poder público. Nesta relação, a gestora de parcerias acabaria por ficar “no meio do fogo cruzado” – como sinalizado pela profissional em outro momento da entrevista. Assim, percebemos que a relação entre OSC e Estado é bastante complexa e requer uma análise cuidadosa, pois as relações de poder permeiam ambos os espaços a depender de que instâncias estão sendo analisadas.