Introdução

Nas últimas décadas, temos observado o aumento da presença do terceiro setor na implementação e execução de várias políticas públicas no Brasil. Não se trata de um fenômeno recente essa relação entre as organizações da sociedade civil (OSC) e o Estado. Na verdade, é uma realidade com raízes históricas e que tem se tornado cada vez mais prevalente na conjuntura de estados e municípios.

Ao examinarmos o cenário de terceirização da gestão e operação de diversos serviços da esfera pública, identificamos que o processo avança com intensidade para áreas fundamentais na regulação da sociedade, como a saúde e a educação, por exemplo. No contexto das políticas públicas de assistência social, de acordo com Lara e Cordeiro (²⁰¹⁹), a relação do Estado com o terceiro setor tem especificidades e se constitui como eixo estruturante da política: a análise da evolução das práticas assistenciais revela o protagonismo das chamadas entidades filantrópicas e/ou organizações não governamentais (ONGs) na realização de ações e serviços direcionados às pessoas em situação de violência, pobreza e outras vulnerabilidades, aquelas para as quais o Estado deve reparação.

Essa obrigação imputada ao Estado é datada: aconteceu somente no início do processo de redemocratização do país, com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil (CF) de ¹⁹⁸⁸ e a sanção da Lei Orgânica de Assistência Social (Loas) em ¹⁹⁹³. Tais marcos fizeram da assistência social uma política pública no país, ao mesmo tempo que a tornou um dever do Estado e um “direito inalienável de toda/o cidadã/ão” (Lara & Cordeiro, ²⁰¹⁹, p. 31). Junto às ações de saúde e previdência social, a assistência social passou a compor o tripé que sustenta a noção de seguridade social atribuída pela Carta Magna.

De forma sintética, a seguridade social compreende um conjunto de políticas, ações e medidas governamentais que visam proteger os indivíduos e garantir as necessidades sociais básicas. Conforme aponta Sposati (²⁰¹⁸, p. 2316), ela surge “como um campo de provisão de certezas sociais, com fundamento humanista de garantia de direitos humanos e sociais”. Dessa forma, é possível afirmar que a noção de seguridade social prevista na atual CF é derivada dos projetos de Estado de bem-estar social (Ebes)¹.

Em um contexto de crise do capitalismo e logo após a Segunda Guerra Mundial, o Ebes se estabeleceu em vários países, principalmente europeus, pela colaboração entre Estado, mercado e sociedade civil (Gurgel & Justen, ²⁰²¹). Para Sposati (²⁰¹⁸), uma das características presentes na natureza dos regimes de Bem-Estar Social é a desmercadorização da oferta de políticas sociais, que devem ser públicas e estatais. Isso quer dizer que determinadas necessidades sociais devem ser atendidas fora da relação mercantil, ou seja, supridas por meio da solidariedade e justiça social presentes em uma sociedade que compartilha e distribui recursos do orçamento público entre seus membros.

Por isso, ainda que a noção de seguridade social constante na CF de ¹⁹⁸⁸ venha dessa tradição, não se pode dizer que em algum momento tenhamos vivido ou sequer iniciado a implementação de um projeto de bem-estar social no Brasil, sobretudo em decorrência das operações de compra e venda de serviços que cercam as políticas sociais, da dificuldade de garantir a universalização de direitos aos cidadãos e da profunda desigualdade social existente (Gurgel & Justen, ²⁰²¹; Sposati, ²⁰¹⁸). Além disso, a partir dos anos 1990, a abordagem neoliberal² nas práticas de Estado se contrapôs aos princípios distributivos e redistributivos da CF de ¹⁹⁸⁸ (Sposati, ²⁰¹⁸). É, portanto, nessa conjuntura de fragilidade do sistema de seguridade social e avanço do neoliberalismo que o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) tem sido implementado. Isso tem resultado em uma série de desafios para o sistema de proteção social do país, como seu enfraquecimento estrutural e a terceirização dos serviços, gerando impasses para os trabalhadores do SUAS na elaboração e execução dos trabalhos.

Por isso, buscamos neste artigo identificar e analisar, em estudos publicados, os impactos que a incorporação do terceiro setor na gestão e implementação da política de proteção social no Brasil têm causado para o SUAS e seus trabalhadores. Realizamos uma revisão crítica da literatura, que, de acordo com Mancini e Sampaio (²⁰⁰⁶), consiste em analisar e sintetizar estudos publicados a respeito de um tema, mas que “não segue necessariamente uma metodologia pré-definida” (p. 361). Isso significa que as pesquisas bibliográficas desse tipo podem ser conduzidas por meio de diferentes métodos: tanto por protocolos com procedimentos padronizados, altamente minuciosos e rígidos, quanto por metodologias mais flexíveis e adaptadas pelo pesquisador conforme as demandas específicas do estudo e as possibilidades de coleta de dados.

Em um primeiro momento de levantamento de informações sobre o tema da pesquisa, utilizamos os descritores “terceiro setor” (e variações, como “OSC” e “ONG”) e “assistência social” nas bases de dados SciELO, Portal de Periódicos da Capes, PePSIC e Google Acadêmico, quando nos deparamos com poucos estudos versando especificamente sobre a relação entre ambos os objetos. Na maioria das vezes em que os dois temas apareciam juntos nas publicações, tratava-se de pesquisa acerca de outras questões que utilizavam serviços do terceiro setor e a política de assistência social como lócus para investigação de outros fenômenos de interesse.

Com isso, a fim de proceder à revisão crítica de literatura, decidimos realizar uma revisão de tipo narrativa, que, de acordo com Rother (²⁰⁰⁷) e Andrade (²⁰²¹), é a técnica comumente utilizada para oferecer desde um panorama geral do conhecimento existente sobre um ou mais assuntos até conhecimentos mais específicos sobre um determinado objeto. A diferença que marca a revisão narrativa – quando comparada à sistemática ou à integrativa, por exemplo – é a ausência de um protocolo predefinido de coleta e tratamento de dados, oferecendo ao pesquisador maior autonomia na escolha dos critérios para a pesquisa. Os artigos de revisão narrativa são basicamente constituídos, conforme Rother (²⁰⁰⁷, p. v) “de análise da literatura publicada em livros, artigos de revistas impressas e/ou eletrônicas, na interpretação e análise crítica” realizadas pelo autor.

Dessa forma, utilizando as bases de dados e descritores acima identificados, pesquisamos inicialmente materiais provenientes de revistas científicas, teses, dissertações e livros que tratassem da relação entre terceiro setor e SUAS. Selecionamos publicações posteriores a 2005, ano em que o SUAS foi instituído (Silva & Corgozinho, ²⁰¹¹), tendo sido eleitas as publicações de Yamamoto (²⁰⁰⁷), Coutinho (²⁰¹¹), Ribeiro e Guzzo (²⁰¹⁴), Cordeiro e Sato (²⁰¹⁷), Pereira et al. (²⁰¹⁷) e Lara e Cordeiro (²⁰¹⁹). Em seguida, à luz do objetivo de pesquisa, os pontos em comum acerca dos impactos do terceiro setor para o SUAS e seus trabalhadores foram identificados e, em uma perspectiva qualitativa, sintetizados e descritos. Posteriormente, com o auxílio de outros estudos e autores relacionados ao universo temático e teórico da pesquisa, procedemos à análise crítica que compôs o desenvolvimento do trabalho. Para Rother (²⁰⁰⁷), essa etapa do trabalho assume a característica de “texto dividido em seções definidas pelo autor com títulos e subtítulos de acordo com as abordagens do assunto” (p. v).

Para atingir o objetivo geral deste estudo, organizamos o desenvolvimento em três seções, a fim de: (1) situar o(a) leitor(a) acerca do contexto de implantação do SUAS, marcado pelo avanço do paradigma neoliberal em conflito com noção de seguridade social que sustenta a existência do sistema; (2) explicar a origem do terceiro setor, que ocupa espaço significativo na gestão e execução de serviços de proteção social, e sua relação com o neoliberalismo; e, finalmente, (3) apresentar e debater os impactos, na forma de impasses, do terceiro setor para o SUAS e seus trabalhadores.

O contexto de implantação do SUAS: da seguridade social à transferência de renda

De acordo com Euzébios Filho (²⁰¹⁶), temos testemunhado, sob a égide do paradigma neoliberal, a proliferação de uma ideologia que postula a ausência absoluta de alternativas viáveis ao sistema capitalista e que defende a ideia de que o egoísmo e a competitividade são características inatas do ser humano. Ademais, à medida que o caos social se torna iminente, a burguesia tenta eximir-se de qualquer responsabilidade perante as agruras sociais, pelas quais, ironicamente, ela própria é responsável. No estágio atual do capitalismo, a elite dominante faz prevalecer a concepção liberal originária de um Estado cuja incumbência se restringe à gestão da pobreza, de modo a evitar que esta atinja níveis insuportáveis e comprometa os índices de lucratividade do capital, conforme já previsto por Marx (1844/¹⁹⁹⁵).

À luz da conjuntura política contemporânea, marcada pela ascensão do neoliberalismo tanto em esferas econômicas quanto ideológicas, somos levados a considerar os programas de transferência de renda como um dos expedientes mais eficazes para administrar a pobreza (Euzébios Filho, ²⁰¹⁶; Macedo & Brito, ²⁰⁰⁴). Simultaneamente, tais programas conferem um incremento ao poder de consumo da população menos favorecida (Marinho et al., ²⁰¹¹; Silva, ²⁰⁰⁶), permitindo ao mercado segmentar seus produtos e ampliar seu capital (Euzébios Filho, ²⁰¹⁶).

Os programas de transferência de renda, ao longo das últimas décadas, adquiriram crescente relevância no contexto da política nacional desde que o Programa Bolsa Família (PBF) foi estabelecido, em 2003, por meio da unificação de programas preexistentes do Governo Federal. A partir disso, foi possível identificar uma ampliação e disseminação dessa política em todo o território nacional (Draibe, ²⁰⁰⁶; Silva, ²⁰⁰⁶; Yamamoto & Oliveira, ²⁰¹⁰). Inclusive, durante a pandemia de covid-19, com a criação do Auxílio Emergencial, que vigorou de abril de 2020 a novembro de 2021, uma camada ainda maior da população brasileira, que nunca havia acessado esse tipo de benefício, experimentou a transferência de renda.

Reconhecemos que os programas de transferência de renda criados para mitigar a desigualdade econômica inerente ao capitalismo melhoram as condições imediatas de subsistência dos indivíduos e famílias em situação de pobreza ou miséria (Ferreira & Christopoulos, ²⁰¹²; Marinho et al., ²⁰¹¹). Além disso, durante as últimas décadas, milhões de pessoas e famílias foram beneficiadas em todo o território brasileiro. Entretanto, ultrapassando a abrangência capilar alcançada pelo programa na atualidade, compartilhamos da perspectiva de Draibe (²⁰⁰⁶) e Yamamoto e Oliveira (²⁰¹⁰): o PBF compõe um processo que precariza e fragiliza a seguridade social e o sistema de proteção social no país.

À medida que avançamos no sentido de ampliar a apreensão teórico-política do cenário de proliferação dos programas de transferência de renda que tem caracterizado a implementação do SUAS, reconhecemos que o neoliberalismo introduziu novos ingredientes na conjuntura atual do conflito de classes. Essa perspectiva neoliberal conseguiu distanciar consideravelmente o ideal coletivo de uma sociedade mais justa, tratando a “questão social”³ como um fenômeno secundário da realidade (Montaño, ²⁰⁰⁴; Yamamoto, ²⁰⁰⁷). Nesse sentido, em um contexto de perda significativa de referenciais que favorecem a coletividade, a onda neoliberal tem conseguido deslegitimar, com êxito, conceitos fundamentais, como “classes sociais, ideologia ou mesmo consciência de classe” (Euzébios Filho, ²⁰¹⁶, p. 259). Por isso, consideramos fundamental o reconhecimento de que a burguesia⁴ tem no Estado a materialização do seu poder de classe.

Desde as décadas de 1980 e 1990, o Brasil testemunhou um processo de transformação significativa nas políticas sociais, deflagrado pelas intensas lutas sociais. Além da própria CF de ¹⁹⁸⁸ e da criação do Sistema Único de Saúde (SUS), destacam-se a inclusão da Assistência Social como direito universal (Yamamoto & Oliveira, ²⁰¹⁰) e a promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069, ¹⁹⁹⁰), registrando-os como sujeitos de direitos. A promulgação do SUAS na metade dos anos 2000 reforçou e ampliou essas diretrizes, e a crítica às práticas históricas de culpabilização e desvalorização foi incorporada em materiais que orientam a atuação técnica (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, ²⁰⁰⁵, ²⁰¹¹). Essas medidas respaldam a assistência social com imperativos legais, incumbindo o Estado de garantir condições básicas de vida⁵ para todas as pessoas e famílias.

No entanto, esse processo de ampliação dos direitos sociais entrou em contradição com os interesses da burguesia nacional e internacional, principalmente em decorrência do avanço do neoliberalismo e da queda do Muro de Berlim, que representou o fim de uma era de polarização política (Netto, ²⁰⁰⁷). Nesse sentido, é perceptível que o Ebes, que sequer foi implementado no Brasil, apresenta sérias fragilidades estruturais desde sua concepção, uma vez que o neoliberalismo é incompatível com a universalização dos direitos sociais, pois se fundamenta na lógica do Estado mínimo, na mercantilização da vida em todas as suas esferas – incluindo os direitos sociais mais elementares – e na financeirização do capital (Antunes, ²⁰⁰⁸; Netto, ²⁰⁰⁷; Euzébios Filho, ²⁰¹⁶; Mészáros, ¹⁹⁹⁶; Montaño, ²⁰⁰⁴).

Mesmo diante desse contexto, a classe dominante não pode negligenciar a resistência popular que emerge em resposta à precarização dos direitos sociais (Euzébios Filho, ²⁰¹⁶). A fim de acalmar os ânimos, torna-se necessária a adoção de uma perspectiva assistencialista mais sofisticada, que assuma uma roupagem ideológica refinada, respaldada, por exemplo, por estratégias de responsabilidade social, visando criar uma falsa sensação de inclusão e intensificar o processo de despolitização da questão social (Cesar, ²⁰⁰⁸; Montaño, ²⁰⁰⁴).

Em tempos nos quais a burguesia encontra condições propícias para avançar com seu projeto neoliberal, tendo em vista o arrefecimento das lutas de classes, seu interesse não se restringe apenas ao desmonte dos direitos sociais; ela também busca que as políticas sociais – assim como todas as esferas da economia – impulsionem o consumo por parte de diversos segmentos da população, inclusive dos mais vulneráveis. Por isso, temos presenciado um aumento sem precedentes nos programas de transferência de renda, que não apenas se apresentam como uma válvula de escape social, institucionalizada e expandida pelo Estado, mas também adotam a forma de políticas de microcrédito, configurando-se também como uma válvula de escape econômico (Euzébios Filho, ²⁰¹⁶). No Brasil, esse fenômeno pode ser observado desde a década de 1990, inicialmente de forma isolada por meio de programas municipais e estaduais (Silva, ²⁰⁰⁶) e, posteriormente, como política do Governo Federal, como foi a Bolsa-Escola no governo de Fernando Henrique Cardoso. Entre os anos 2000 e 2010, períodos dos governos de Luís Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff, foram criados e implementados os programas Fome Zero e Bolsa Família com maior investimento e abrangência (Silva, ²⁰⁰⁶; Yamamoto & Oliveira, ²⁰¹⁰).

O PBF, instituído em 2004, integrou o Plano Brasil Sem Miséria, a partir de 2011. De acordo com Martins (²⁰²²), o plano ampliou as medidas já existentes e expandiu-se para outras áreas, por meio de programas como o Luz para Todos, Água para Todos e o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec). No entanto, a crise intensificada a partir de 2014 restringiu o orçamento para as políticas de combate à pobreza. Após o impeachment da presidenta Dilma Rousseff, uma série de medidas foram tomadas no sentido de precarizar ainda mais os direitos sociais. Durante o governo de Michel Temer, entre 2016 e 2018, o que se viu foi um conjunto de “reformas liberalizantes” (Martins, ²⁰²²), agravando ainda mais a condição de vida do pobre e levando mais pessoas e famílias à situação de pobreza. Algumas medidas podem ser citadas: o congelamento de investimentos públicos em áreas como saúde, educação e assistência social por vinte anos; a retirada de direitos trabalhistas; e o corte de 5,2 milhões de pessoas do PBF (Martins, ²⁰²²).

Com a chegada de Jair Bolsonaro ao poder, no ano de 2018, em um contexto de aumento das contradições sociopolíticas e agudização da despolitização das massas, houve uma combinação entre neoliberalismo, autoritarismo, negacionismo e reacionarismo que levou ao estabelecimento (deliberado) de uma necropolítica⁶ (Cueto, ²⁰²²; Martins, ²⁰²²). Soma-se a isso a emergência sanitária imposta pela covid-19, a nível global, criando condições para o aprofundamento da barbárie. Promovendo uma “paralisia nas políticas públicas” (Martins, ²⁰²², p. 85), sobretudo daquelas que poderiam aproximar o Brasil da perspectiva de bem-estar social, o ex-presidente chegou a negar a existência da fome (Jiménez, ²⁰¹⁹; Schuch, ²⁰²²) e do racismo (Chade, ²⁰²⁰) no país, bem como a defender um discurso que forjava incompatibilidade entre empregos e direitos trabalhistas (Araújo & Murakawa, ²⁰¹⁸) em favor da precarização e exploração da mão de obra formal. Nesse cenário, conforme aponta Martins (²⁰²²), as ações públicas contra a pobreza se tornaram ainda mais fragmentadas e desarticuladas, tendo em vista a criação do temporário Auxílio Emergencial e, posteriormente, a transição do PBF para o Programa Auxílio Brasil (PAB)⁷, configurando na prática uma mudança de marca de governo. Com a recondução de Lula da Silva à presidência da república nas eleições de 2022, o PBF foi retomado⁸.

O PBF tem como escopo principal atender especificamente a parcela da população que está em situação de extrema vulnerabilidade socioeconômica, caracterizada por ter uma renda familiar per capita inferior ao valor estabelecido de R$ 218,00 por mês⁹. Por isso, sua concepção é a de assegurar uma provisão mínima de renda, promover a inclusão produtiva dessas famílias e viabilizar seu acesso aos serviços públicos essenciais (Lei nº 10.836, ²⁰⁰⁴; Medida Provisória nº 1.164, ²⁰²³). Além disso, o programa “constitui etapa do processo gradual e progressivo de implementação da universalização da renda básica de cidadania” (Medida Provisória nº 1.164, ²⁰²³), política pública garantida em legislação desde 2004¹⁰ e nunca de fato implementada.

Nesse cenário foi criado o SUAS, que vem se estabelecendo há pouco mais de uma década. Essa conjuntura trouxe sérias consequências ao sistema, a saber: (1) nasceu desmontado pela precariedade da seguridade social e ascensão das políticas focalistas; (2) vem sendo prejudicado pela terceirização, contrariando princípios fundamentais como o de Centro de Referência de Assistência Social (CRAS) e Centro de Referência de Assistência Social (CREAS) públicos, por exemplo; (3) tem imputado prejuízos trabalhistas aos seus profissionais, em decorrência da precarização das condições de trabalho; e (4) tem favorecido o avanço do terceiro setor no campo da assistência social, resultando naquilo que discutiremos a seguir.

Origens do terceiro setor e sua relação com o neoliberalismo

“Terceiro setor” é uma expressão utilizada para designar um conjunto de organizações que ocupam um espaço intermediário entre o Estado e o mercado. São organizações privadas e sem fins lucrativos que atuam em torno das expressões da questão social e, em tese, buscam promover o bem-estar social e a melhoria das condições de vida da população em áreas como saúde, assistência social, educação, meio ambiente, cultura, entre outras (Herculano, ²⁰⁰⁰). Existem diversas modalidades de organizações consideradas do terceiro setor, incluindo associações, cooperativas, fundações e as organizações não governamentais.

O termo organização não governamental (ONG) surgiu em documento da Organização das Nações Unidas (ONU) com designação bastante ampla, mas com forte caráter de consultoria ao Estado. Segundo Landim (²⁰⁰²), organização não governamental é uma expressão que traz a marca da polissemia, movendo-se num campo que se presta a várias apropriações ideológicas ou discursivas, possibilitando usos diversificados por diferentes atores – e, portanto, podendo constituir-se em objeto de polêmica e luta em torno desses usos.

Na polissemia desse conceito, a ONG aparece também como tradutora e mediadora de interesses populares. Ela nasceu com esta característica na América Latina: como foco de resistência às ditaduras militares. Em 1970 já havia uma diversidade de ONGs no Brasil cuja composição social era basicamente formada por militantes políticos, ativistas, ex-exilados e movimentos ligados aos partidos de esquerda (Herculano, ²⁰⁰⁰; Landim, ¹⁹⁸⁸).

Porém, com a redemocratização, os movimentos sociais e profissionais passam das entidades do terceiro setor para a esfera do Estado pela reivindicação de políticas sociais e garantia de direitos constitucionais. A partir de então, as ONGs foram tomadas por setores da classe média, grupos religiosos e corporações vinculadas ao empresariado e aos bancos. Houve um esvaziamento político das ONGs e a militância abriu espaço para parcerias que se estabeleceram com metas do Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial, ONU, Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF), com uma clara preocupação de marketing social (Herculano, ²⁰⁰⁰; Landim, ¹⁹⁸⁸, ²⁰⁰²). As novas ONGs começaram a responder, então, ao cenário de emergência do neoliberalismo: reconstituição do Estado mínimo, atendendo à demanda da burguesia de precarização das políticas sociais e ao mito da privatização; elevação do poder de consumo dos mais pobres sem que se garantam os direitos básicos da população; focalização e descentralização das políticas sociais; e criação de novas categorias de cidadãos – integrados, consumidores, excluídos, assistidos. Em resumo, as ONGs passaram a atender à indústria da pobreza (Coutinho, ²⁰¹¹).

No Brasil, o que conhecemos por ONG não aparece nesses termos no ordenamento jurídico do país, apesar de ser frequentemente utilizado pelos cidadãos, imprensa, políticos e até mesmo governos. O termo, como vimos, popularizou-se mundialmente após a ONU utilizá-lo para designar organizações relacionadas ao terceiro setor. No entanto, sua regulamentação no Brasil ocorreu, inicialmente, por meio da Lei nº 9.790/1999 e do Decreto Presidencial nº 3.100/1999, que estabelecem critérios para as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip). Assim, essas organizações começaram a operar dentro de um marco legal específico. As Oscips¹¹, organizações privadas e sem finalidade lucrativa, passam a ser definidas, por exclusão, como entidades não comerciais, que não são sindicatos nem organizações partidárias ou instituições religiosas, e que desempenham um papel nas áreas de saúde, assistência social, educação, meio ambiente, cultura, esporte, entre outras (Herculano, ²⁰⁰⁰).

Mais recentemente, a Lei nº 13.019/2014 estabeleceu as diretrizes para as parcerias entre o poder público e as Organizações da Sociedade Civil (OSCs), termo juridicamente adequado para nomear o que conhecemos por ONG, no Brasil. Portanto, tais diretrizes referentes à lei supracitada – implementada há menos de dez anos, apesar de décadas de relação do terceiro setor com o poder público – são conhecidas como o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil.

Impasses do terceiro setor para o SUAS e seus profissionais

O SUAS é um sistema que nasce nesse contexto em que a indústria da pobreza é fomentada pelo setor privado e pelo Estado fisiologista, que buscam administrar, mas não erradicar a pobreza, bem como outras mazelas sociais e violações de direitos. Infelizmente, o que se percebe atualmente é a crescente incorporação do terceiro setor na execução e cogestão do SUAS como tática de manutenção dessa lógica.

Os principais serviços desse sistema, como os CRAS e os CREAS, que têm maior capilaridade e são tipificados nacionalmente, devem ser operados diretamente pelo poder público. No entanto, muitos municípios criam tipos de serviços locais, no âmbito das proteções sociais básica e especializada¹², burlando as prerrogativas da Política Nacional de Assistência Social. Em nome de uma suposta complementaridade de serviços, OSCs são conveniadas a fim de desenvolver e executar ações que deveriam estar sob responsabilidade dos equipamentos e das equipes públicas.

A terceirização, sob as consignas de convênio ou parceria, traz uma série de impasses aos trabalhadores do SUAS, sobretudo, mas não unicamente, àqueles vinculados ao terceiro setor, que comprometem a efetividade das ações e programas desenvolvidos. Esses impasses estão relacionados à tendência de realizar trabalhos superficiais, que não intervêm nas raízes da questão social. Uma das razões que contribuem para o trabalho superficial no campo da assistência social, principalmente por meio do terceiro setor, é o foco na assistência emergencial (Yamamoto, ²⁰⁰⁷). Muitas vezes, as demandas sociais são tão urgentes e imediatas que o trabalho fica direcionado principalmente para ações pontuais, como fornecimento de alimentos, roupas e abrigo. Embora essas ações sejam necessárias, tendo em vista que as necessidades imediatas estão ligadas à questão de sobrevivência, elas não abordam as causas estruturais da desigualdade e da exclusão social.

De acordo com Azevedo e Burlandy (²⁰¹⁰), acreditar que a questão da vulnerabilidade social pode ser solucionada apenas por meio de programas emergenciais e focalizados revela uma interpretação equivocada e reducionista do fenômeno da pobreza. As autoras apontam que é preciso compreender a pobreza como um problema multidimensional, influenciado por diversos fatores além dos aspectos exclusivamente financeiros: implica reconhecer que serviços desmercantilizados, tais como creche, saneamento básico, acesso à água potável e cuidados de saúde constituem dimensões intrínsecas e fundamentais em uma política de combate à pobreza. Em outras palavras, garantir direitos básicos à sobrevivência e à vida digna em sociedade produz maior identificação com os pressupostos de um Ebes.

Entre os fatores que contribuem para a manutenção do foco no emergencial está o número reduzido de profissionais nos serviços que, com alta demanda de atendimento e tempo e recursos escassos, são pressionados a produzir resultados rápidos (Castilho et al., 2021; Ribeiro & Guzzo, ²⁰¹⁴). Apesar das condições adversas, conforme nos aponta Machado (²⁰¹²), o fato de assistentes sociais, psicólogas(os), educadoras(es) sociais, entre outros profissionais, estarem em contato direto e constante com pessoas vitimadas pela questão social os colocam em posição privilegiada para trabalhar a consciência crítica dos usuários sobre suas condições de vida. O problema é que normalmente perdem “a oportunidade de estimular a organização e mobilização popular, seja por falta de tempo, iniciativa ou mesmo desconhecimento, ou seja, em geral detectam essa necessidade mas não sabem por onde começar” (Machado, ²⁰¹², p. 161).

Um dos argumentos falaciosos frequentemente utilizados para defender a terceirização dos serviços de assistência social é o da maior facilidade para composição das equipes de trabalho. A abertura de novos postos de trabalho e a reposição de profissionais contratados diretamente pelo poder público, por meio de concursos públicos, são altamente burocratizadas e morosas. Nesse sentido, a passagem da implementação e execução de serviços para as OSCs é vista como solução, dados os trâmites mais céleres, o que permitiria uma flexibilidade na contratação de profissionais, adaptando-se às demandas e necessidades específicas de cada momento. Essa lógica responde ao propagado discurso em defesa “da efetividade, eficácia e eficiência na gestão pública, vinculada a um padrão gerencialista” (Pereira et al., ²⁰¹⁷, p. 177).

No entanto, esse argumento mascara uma outra realidade: a previsão quase sempre insuficiente de profissionais para atender a alta demanda, com equipes reduzidas, e a rotatividade de profissionais, entre outros fatores combinados (Castilho et al., 2021; Cordeiro & Sato, ²⁰¹⁷; Ribeiro & Guzzo, ²⁰¹⁴). Ainda que os serviços sejam implementados e executados pelas OSCs, é o poder público quem estabelece as metas a serem atingidas, bem como os recursos a serem repassados, por meio de instrumento jurídico específico¹³, condicionando à capacidade de atendimento e à quantidade de profissionais.

Além disso, a constante troca de profissionais promove descontinuidades nos atendimentos e dificulta a criação de vínculos e relações de confiança com os usuários dos serviços e a comunidade. Conforme pesquisa realizada por Cordeiro e Sato (²⁰¹⁷) com psicólogos que atuam na política de assistência social por meio de organizações do terceiro setor (OTS), essa rotatividade está ligada à “instabilidade no emprego, aliada à necessidade de grande envolvimento emocional e a condições de trabalho precárias” (p. 47).

Tudo isso se torna componente para sustentação de um modo de atendimento focalista e emergencial. É uma lógica que sucumbe o que deveria ser a tônica do trabalho no SUAS, sobretudo na PSB, junto às comunidades e populações marginalizadas: garantir os direitos sociais e promover a conscientização para favorecer a mobilização no sentido da transformação social (Machado, ²⁰¹²). A ênfase em ações pontuais e focalizadas favorece a precarização do trabalho e reduz o papel do Estado na proteção social, dificultando a atuação efetiva dos profissionais do SUAS (Yamamoto, ²⁰⁰⁷; Silva, ²⁰²⁰).

A atuação emergencista também responde ao interesse neoliberal de despolitização do trabalhador, que terá mais dificuldade para se implicar no trabalho comunitário e refletir criticamente sobre as estruturas sociais que geram desigualdade, injustiça e opressão. Para que os profissionais possam compreender as experiências de sujeitos e coletivos dentro de um contexto sociopolítico mais amplo, analisando as relações de poder e as estruturas de dominação que afetam a vida das pessoas, é necessário, entre outras coisas, tempo.

A falta de recursos e tempo para lidar com a quantidade de demandas não é uma questão exclusiva da assistência social, mas um problema que também afeta serviços de outras políticas públicas, contribuindo para a dificuldade e, às vezes, a impossibilidade de trabalho intersetorial. A complexidade das questões sociais demanda uma atuação integrada entre diversos atores e setores. No entanto, a recorrente falta de articulação e trabalho em rede – ou a qualidade e intencionalidade dessa articulação – dificulta a abordagem das causas estruturais dos problemas sociais e restringe a atuação dos profissionais do terceiro setor a ações pontuais e isoladas (Romagnoli & Fadul, 2018; Silva, ²⁰²⁰).

Esse aspecto focalista dialoga com outro problema histórico que atravessa as práticas profissionais na assistência social, sobretudo no terceiro setor, em que OSCs vinculadas às irmandades religiosas ocupam considerável espaço na execução de serviços: a ênfase na caridade em detrimento da justiça social (Cordeiro & Sato, ²⁰¹⁷). Muitas OTS tendem a reproduzir a lógica assistencialista, que enfatiza a benemerência e a ajuda pontual em vez de fomentar transformações estruturais, reproduzindo “ações vinculadas ao voluntarismo e [à] caridade por meio de atendimentos esporádicos e descontínuos para o alívio da condição de pobreza, ou ainda emergenciais para situações limites” (Nery, ²⁰¹⁸, p. 98).

Essas consequências têm levado a regressões na política de assistência social. Além disso, desde o início do governo de Michel Temer, houve um retorno a nível nacional do chamado “primeiro-damismo” (Medeiros, ²⁰¹⁹), com forte associação da imagem da então primeira-dama à área social, como nos casos do Programa Criança Feliz e do Programa Nacional do Voluntariado. São iniciativas que, além de recuperar um estereótipo de gênero de base patriarcal e sexista, reforçam essa concepção assistencialista de que não há necessidade de formação teórica, técnica e política para atuação no campo da assistência social.

Considerações finais

Ao abordar os impactos do terceiro setor no SUAS, compreendemos como esse fenômeno tem contribuído para justificar e legitimar a desestruturação da seguridade social e o enfraquecimento da intervenção profissional. Assim como apontado por Montaño (²⁰⁰⁴), essa tendência de desvincular o capital da obrigação de cofinanciar as políticas sociais estatais busca, principalmente, desonerar o Estado de suas responsabilidades no enfrentamento das questões sociais. Uma das estratégias utilizadas é a despolitização dos conflitos sociais, dispersando e fragmentando as lutas contra a reforma do Estado e transformando-as em uma suposta parceria com o Estado. Essa abordagem visa diluir as demandas coletivas e enfraquecer a resistência social, fortalecendo a ideologia do “possibilismo”, que sugere que é possível alcançar melhorias sociais sem a necessidade de transformações estruturais.

Além disso, a atuação do terceiro setor tem contribuído para desonerar o Estado de suas obrigações com o funcionalismo público e os direitos trabalhistas. A modalidade de contratação, muitas vezes, compromete a capacidade de mobilização política e sindical desses profissionais, enfraquecendo a capacidade de análise crítica e coletiva das demandas de trabalho. Ou seja, esses sujeitos ficam mais vulneráveis à alienação do próprio trabalho; sob vínculos trabalhistas frágeis, com poucas garantias legais de estabilidade, eles são colocados em uma posição de dependência e sujeição às determinações e direcionamentos impostos pelas próprias OSCs e pelas agendas políticas de ocasião.

Portanto, o que os estudos sobre o tema têm nos indicado é nítido: o Estado precisa reassumir a responsabilidade pela implementação e execução direta das políticas públicas. Cabe ao Estado reparar, ele mesmo, a agressiva desigualdade social promovida pela economia neoliberal, que submete milhões de pessoas à situação de pobreza e miséria em nosso país.

Para isso, é imprescindível apontar caminhos de resistência e reconstituição do SUAS. Uma das principais formas de resistência é a mobilização e organização coletiva dos trabalhadores, juntamente com os usuários, famílias, pesquisadores e demais atores envolvidos na implementação, avaliação e execução da política pública e na produção de conhecimento sobre o campo. A criação de espaços de diálogo, como fóruns de discussão permanentes, por exemplo, podem favorecer a união dos diferentes atores. A participação ativa em movimentos sociais e sindicais também é essencial para fortalecer a voz dos trabalhadores e pressionar o Estado por melhorias nas condições de trabalho e na política social. Além disso, o fortalecimento e apropriação dos dispositivos de controle social já existentes, como os Conselhos e Conferências de Assistência Social, é estratégico e essencial.

No entanto, é imprescindível que a mobilização coletiva seja acompanhada – e quiçá fruto – de consciência política acerca da questão social que sustenta a necessidade de um sistema de proteção social no Brasil. Nesse ponto, assim como Martin-Baró (¹⁹⁹⁷) já sugeriu às(aos) psicólogas(os), os(as) trabalhadoras(es) do campo social podem desempenhar uma ação fundamental: contribuir para a conscientização dos usuários acerca da estrutura que sustenta a questão social e das consequências da desestruturação da seguridade social, favorecendo a mobilização coletiva.